刘志军案只是个案吗？

刘志军落马三天后，铁道部运输局局长、副总工程师张曙光被停职审查。紧随刘志军、张曙光案，高铁项目中违规插手建设项目招标、大肆收受贿赂等问题也随之陆续曝光。有铁道部人士坦言：“现在的铁路项目很多都为内定，且都从招投标中做手脚。”介入刘志军与铁路系统腐败案件的人员到底还有谁？有多严重？这恐怕还得等待司法机关的最终认定。

谁放大了腐败的机会

在有些人士看来，刘志军任内最大的政绩为发展中国高速铁路，然而，以高铁快速发展替代本该着力推进的多项铁路改革，恰是刘志军备受诟病之处，也是其落水之由。只要看看刘志军案发生的制度背景，就可知此案对中国铁路发展和高铁本身造成的创伤不可小视。

铁路部门长期处于计划经济的僵化体制中，垄断而封闭，拥有自成体系的司法系统，甚至带有一定的军事化色彩。改革开放以来，虽陆续推出一些改革举措，如下放投资决策权，实行投入产出大包干，探索铁路建设资金来源多元化。但是，由于改革始终未触及政企不分这一体制症结，铁路部门仍然未能从根本上摆脱计划经济的束缚。撤销前的铁道部，兼具政府和企业双重职能，既是行业的行政主管部门，又直接经营铁路运输企业。决策程序烦琐而又“一言堂”，在运营上表现为“预算软约束”，投资风险没有明确的承担主体，投资效率低、效益差。因此，高铁高负债便不足为奇了。

不难看出，在此种体制下，不发生腐败实属侥幸，而发生腐败才是必然。

刘志军任部长八年来，铁路改革时机一再被错过。而一直大谈“跨越式发展”的刘志军等人，却借四万亿经济刺激计划之机，以一个部门之力促成了全国高铁“大跃进式”上马，而其垄断体制又进一步放大了腐败的机会。高铁预算超标是普遍现象，却极少得到追究。更严重的是凭借垄断，铁路部门过去几年因发展高铁而掌控了巨额的资金和资源，而这些资金和资源实际上被掌控在少数几个人手中，酿成了重大的腐败案件。情节之严重、金额之庞大超过以往。

腐败缘于政企不分和高度垄断

铁路改革如何进行？至今说法不一。但有一点是可以肯定的，那就是政企分开，打破垄断。政企分开后，建设运营等环节交由市场完成，政府行使规划、监督的权力，制定行业的政策法规等。

至于打破垄断，方法更简单，由政府出面再成立一到两家铁路公司，如同通信领域、能源领域的移动联通、石油石化一样，尽管也是垄断行业，但相比一家独大，还是有进步意义的。当然，只要核算方式还是全国统一，设立再多的下属路局单位也没有实质的改变。

在被组织调查之前，刘志军从武汉铁路局的一位普通巡道工到集审批、建设、管理权于一身的铁路王国“集大权者”，掌控铁路系统生杀大权近十年。在刘志军的任期内，实现了七次中国铁路运输的大提速，也使中国高铁奠定了领先世界的优势地位。

无论是主政铁道部期间力推的高速铁路，还是个性鲜明的工作和生活风格，刘志军在系统内外都不乏争议。尤其是被认为刘志军时代最大亮点的高铁，在政企不分和监督约束不够到位的铁路系统，其潜藏的经济、技术、管理等风险有可能因人为因素而放大。这些风险如同魔咒一般，变幻莫测却又并非无法驾驭。

垄断还造成了多年无法解决的运力供应紧张。“黄牛”盛行，车皮（货用车厢）难找，衍生出一批铁路三产企业，相关干部的裙带公司亦从中牟利。

此次刘志军落马，足见越垄断越腐败，不改革无出路。此案应作为重启政企分开改革的契机。尽管高铁大规模发展带来的上万亿负债，使得铁路改革变得更加复杂艰难，但是，这只能看作“不改革的成本”，只能反证改革势在必行。改革过程中，由于新旧交替存在缺漏，贪腐事件仍有可能发生，但可随着新体制的完善而加以强有力约束。

2013年，中国政府换届，铁道部被撤销，政企分开，标志着行政体制改革的再次推进。

审批权的监管亟待加强

检察机关指控刘志军主要犯罪事实，系集中在高铁工程招标领域。先后涉及武广高铁和京津高铁的设备招标及采购。按照铁道部目前对于高铁招标采购的通行做法，对于生产企业资质、联合体（铁道部要求竞标公司和铁道部下属的专业路局进行合作）、设备标准等均需要审批。

如果以铁道部部长刘志军因严重违纪接受组织调查为节点向前追溯，上一个落马“部长”还要上溯到2003年。其时，国土资源部部长田凤山也因严重违纪开始接受组织调查，两个月之后，即被“双规”。最终在两年之后，北京市第二中级人民法院以受贿罪判处田凤山无期徒刑。

刘志军与田凤山均“跌倒”于他们手中掌控的“审批大权”。在中国特有的行政审批制度之下，如何监管审批者所拥有的权力，并确保他们所掌握的权力能在效率与公平之间求得最大之平衡，是考验执政者的最大政治命题。

在找到合理的监管与制约机制之前，“审批者”的“跌倒”，刘志军不是第一个，也不会是最后一个。

为什么？这里我们不妨引用当时共和国总理的一些观点来作为佐证。2011年2月27日，温家宝总理与网友在线交流时表示，对刘志军的处理，“这件事情反映了我们党和政府的决心，也表现出，无论什么人、有多高的职务，只要他们违法乱纪、贪污受贿，都会受到严厉惩处。在这个问题上绝不能手软。”温家宝总理认为，之所以出现“一把手”滥用职权、渎职侵权这类问题，主要还是因为政府和主要领导人权力过大、权力过于集中而又得不到约束。

从这个层面来看，被手中“审批大权”腐蚀的刘志军最终落马，在一定意义上已经不是个人行为，而是带有很明显的制度性乃至体制性的特征。在中国特有的行政审批制度之下，如何监管审批者所拥有的权力，并确保他们所掌握的权力能在效率与公平之间求得最大之平衡，目前是考验执政者的最大政治命题。

北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯教授在接受媒体采访时表示，只要这个机构“一把手”腐败，那么绝对不是“一把手”一个人，而是一个体系。

因此，中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙建议，对于反腐败问题，长期来说要进行制度建设，全面实行财产收入公开，短期里严厉查处腐败案件。

以人为主体的行政体制改革，从没有像现在这样急切需要一个高效的顶层设计。汪玉凯表示，长远看很有必要出台一部反腐败法。