有效人口政策命题与中国生育政策演变*

李通屏

中国人口生育政策已成为跨国界、跨学科的重大战略问题，引起社会各界的广泛关注。但绝大多数分析，都缺乏均衡的视角，特别是缺乏均衡、非均衡与制度变迁的视角，由此，在回答“中国人口政策向何处去?现行人口政策的基石是什么?中国经济发展、人口转变、社会转型还能在何种程度上支撑一孩偏向型人口政策?”诸如此类的讨论时留下不少缺憾。另一方面，自瓦尔拉斯 (Walras)、马歇尔 (Marshall)开创了经济学均衡分析方法以来，演进博弈论、比较制度分析等使均衡方法进一步升华。本文的目标是，把制度均衡、非均衡与制度变迁的分析，运用于人口政策领域，分析现行人口生育政策的演变，揭示现行政策的危机和政策创新的动力。

一、有效人口政策命题——基于制度均衡的观点

(一)均衡制度观

均衡制度观提出了研究制度变迁的新方法。在博弈论框架下，经济学家分别将制度看作是博弈参与人、博弈规则和博弈过程中参与人的均衡策略。舒尔茨 (T.W.Schultz)、纳尔逊(Nelson)等多在参与人的意义上使用制度①Schultz，T.W.，1968，“Institutions and the Rising Economic Value of Man”，American Journal of Agricultural Economy.Vol 50，December.，诺斯、赫尔维茨 (Hurwicz)等赞成规则论的观点，但赫尔维茨已把分析引向均衡。肖特 (Shotter)是均衡观的最早倡导者，格雷夫 (Greif)尝试从博弈均衡角度给制度下定义，强调预期和组织是两个相互联系的制度要素①Greif，A.，1997，“Microtheory and Recent Development in the Study of Economic Institutions through Economic History”，in D.Kreps and K.Wallis(eds.)，Advances in economics and Econometrics:Theory and Applications 2.Cambridge:Cambridge University Press，pp.79－113;安德鲁·肖特:《社会制度的经济理论》，上海财经大学出版社2003年版。，而均衡制度观的集大成者青木昌彦 (Aoki)把制度界定为“关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对博弈均衡路径显著和固定特征的一种浓缩性表征”，代表了重复参与博弈的当事人自我维系的基本预期②［日］青木昌彦:《比较制度分析》，周黎安译，中国远东出版社2001年版。。均衡制度通过其概要表征——意会的或符号的——协调着参与人的信念。只要别人不忽略它，任何人都不敢不正视它的存在，从而对人们的策略选择构成影响。参与人基于共有信念而做出的策略决策共同决定了均衡的再生，均衡的再生反过来又强化了关于它的概要表征。一种均衡状态的显著特征可能客观化，凝结为一种制度，一种具体表现形式只有当参与人相信它时才能成为制度。成文法和政府规制如果没有人把它们当回事就不构成制度。另一方面，一些没有正式化的实践只要参与人认为它们是域内状态的相关表征，就可以被看作是制度;而当参与人对它们的信念动摇了，它们就不再作为制度存在。

在浓缩信息的指引下，参与人开发出与博弈内生规则相一致的技能和习惯。但环境发生重大变化时，这些技能和决策习惯可能同时出现问题，从而引发“制度危机”。只有当参与人的决策规则在新的条件下相互一致、信念系统相互趋同时，才能出现新的制度。制度转型不仅仅是从一种均衡向另一种均衡的过渡，也可能是参与人从一定的决策规则集合下的均衡向其他 (如扩展的)决策规则集合下的均衡过渡。其间，各种决策规则被参与人不断尝试并相互竞争。

(二)有效人口政策命题

均衡制度观也提出了考察人口政策及其演变的新思路，在均衡制度观下，可以得出有效人口政策的如下命题:

1.有效人口政策是人口均衡发展的概要表征和信息浓缩，着眼于人口发展的非均衡。从本质上讲，人口政策是对人口均衡发展路径的概要表征和信息浓缩，是所有参与人在促进人口均衡发展问题上的共有信念。人口均衡发展包括两层含义:第一，在人口内部，各因素之间的力量作用平衡。人口各因素内部力量的平衡是指要素在相互作用的过程中都应向其理想状态发展，不会由于其中某一个 (或多个)要素背离它的理想状态而发展。第二，人口作为一个整体，应该与外部各方面因素的力量相平衡③关于人口均衡发展的讨论可参见于学军、翟振武、杨凡、李建民、穆光宗的讨论《为什么要建立“人口均衡型社会”?》，《人口研究》2010年第3期。。

从人口的内部均衡看，人口再生产均衡是人口均衡的首要前提。在人类历史上，人口再生产均衡有两种状态:一是高出生率和高死亡率的均衡 (简称高位均衡)，二是低出生率和低死亡率的均衡 (简称低位均衡)。从人口外部均衡看，人口规模、质量、结构和分布必须与社会经济发展相协调，与自然资源环境承载力相适应。从外部均衡看，人口均衡发展包含了人口系统、自然系统和社会经济三大系统。而人口系统和自然系统具有“惰性”，其变化相对缓慢、周期较长。但是，社会经济系统中的变量则非常活跃，并且往往引起其他两个系统要素的变化，从而使三个系统的均衡关系具有动态性。当社会经济条件变化时，特别是科学技术快速进步时，都会使人口与社会经济和资源环境关系发生变化，导致人口均衡点改变。

基于人口政策的这一本质，不难发现，之所以需要人口政策，是因为不同人口政策的一个共同目标是关注人口发展的非均衡问题，引导人口向均衡发展的方向转变。而其他社会经济政策并不必然具备这项功能。如经济政策为解决经济问题服务，资源环境政策为解决生态环境问题服务，狭义的社会政策服务的领域是狭义的社会领域和社会问题。不同的社会经济政策有不同的侧重点，不能相互替代。

2.有效的人口政策具有时期性或历史性。人口政策总是指导一定时期的人口发展，以达到一定的政治经济目的。在不同时期，人口发展面临不同的矛盾和问题，因此就出现了解决不同矛盾和问题的方法和措施，形成不同的人口政策。譬如，在人类历史的大部分时期，人口再生产类型属于原始型和传统型，人口死亡率高、增长缓慢，因此多生多育成为生存法则。而当人口再生产类型由传统型向现代型转变时，高出生率－低死亡率－高自然增长率的再生产模式，颠覆了原来倡导的美德和习惯。而当今完成人口转变的国家，或者执行鼓励人口增长的政策或者放弃带有倾向性的人口控制政策。这种演变趋势表明，在人类历史上没有永恒的人口政策，即控制人口增长不是永恒的，鼓励人口增长也不是永恒的。其中的原因在于环境发生了重大变化，原来的决策规则会产生问题。制度被“视为当然”的部分开始受到怀疑，参与人被迫参照现存制度之外的新信息，重新审视他们自己的决策规则。

3.有效人口政策具有效率性或福利性。有效的人口政策必须满足人们对利益最大化的追求，具有帕累托最优性。一种制度安排是从一个可供选择的制度安排集合中选出来的，其条件是它比这个集合中的其他制度安排更有效，即它能使当事人获得比其他制度安排更多的净收益。有效的人口政策是一种均衡，不存在来自不均衡的获利机会，家庭、企业或宏观上的国家，都不能从政策的改变中获得额外利益，遵从的得益大于不执行的利益，改变这个政策得不偿失。如果任何一个人偏离了这一政策，其他人中的一些或全部也会偏离，在反复出现的博弈中，采用偏离策略的所有当事人都要比与这一政策对应的得益低。因此，有效的人口政策也是所有参与人为追求利益最大化达成的均衡，没有人想改变它，也没有人有能力改变它。

4.有效人口政策与其他制度安排是相互协调的。制度结构中制度安排的实施是相互依存、密切关联的。有效人口政策的协调性是指在环境变化时，人口政策仍具有适应能力，能够容忍其他政策的改变，对于环境连续性变化和微小动荡的刚性，在变化的环境中仍能有效发挥其功能。

二、人口政策演进框架

人口政策受多种因素影响，这些因素大致包括政策环境和参与人两大类 (如图1)。环境因素又包括人口自身因素和人口与外部关系因素。人口自身因素包括人口发展状况和原有人口政策;人口与外部关系因素包括制度结构中的其他制度安排以及人口与经济社会、资源环境所形成的对比关系 (简称人地关系)。参与人因素即政策涉及的当事人，包括政策需求者、政策供给者以及政策影响者和影响政策者。政策在参与人与环境因素的交互作用中产生和演化。这些因素的作用机制如下:

图1 人口政策演进框架

1.人口发展状况。人口政策是对一定时期人口发展状况的反映，一定时期的人口发展状况是人口政策形成的重要依据，不同的人口发展状况对人口政策形成不同的需求。

2.原有人口政策。它主要以路径依赖的方式影响以后的制度安排。某项制度一旦被选择，也就成为人们知识或信念的一部分。那些稳定下来的制度以及相关的知识，给生活在制度中的人们以相当强的信念，使他预期到自己行为选择的后果，不会轻易选择制度不允许的行动方式，更难主动改变现行制度。从而对已有经验和知识的依赖得到强化，制度和制度调整下的行为就形成一个自增强的循环机制。路径依赖使得最初的选择影响了后来的整个过程。一旦进入某个稳定状态，那就很难脱离它。这种路径依赖和锁定效应，大大增加了学习其他文明成果、推动社会制度变革的难度和变革过程中的波折。社会结构和制度的突变和跃迁，只能取决于其内部的强烈震动或外部的巨大冲击。如我们在工业化尚未启动、长期处于小农经济氛围下形成的多子多福观念，从或明或暗的鼓励人口转向严格控制人口增长，经历了很多曲折、反复和痛苦的选择，其原因在于我们事实上已陷入一种路径依赖或锁定状态，打破这种锁定状态，需要一场深刻的革命。同样，现在关于放开二胎的主张，不亚于打破又一种形式的路径依赖和锁定状态，采行这种新主张，同样不会一帆风顺。

3.制度结构中的其他制度安排。有效的制度安排是制度结构中其他制度安排的函数，某个特定制度安排的变迁，可能引起其他制度安排的服务需求。因而，人口政策必然受制于其他制度安排。如:宪法、基本价值观、经济社会政策、资源环境政策等。譬如，新中国成立以后，先后于1954年、1975年、1978年和1982年颁布了四部宪法，并于1988年、1993年、1999年和2004年先后四次进行了修改。作为根本大法，宪法是所有法律、政策制定的总规则。再譬如基本价值观，如发展观的演化，自由、民主等新观念都会对人口政策产生影响。经济政策或制度的根本变化，如短缺经济条件下的政策转变为过剩经济下的政策、注重效率向公平与效率兼顾政策的演变，从抑制消费到刺激消费的制度性转变、由出口导向到进口替代、由出口拉动到扩大内需，都会使政策的选择集扩大或缩小，或者增大原有政策的实施成本，或者减少原有政策的净收益，使原有政策不合算，出现制度不均衡。

4.经济发展及其战略。作为上层建筑的人口政策是由经济基础直接决定的，而生产力是发端的、首要的因素。在一定的历史阶段，主要是生产力的发展水平决定着各时期人口发展状况。正是这个缘故，制定人口政策，主要是从当时的生产力状况、经济发展水平出发的。中国1949年后的很长时期，经济发展慢、主要经济指标长期处于低水平，是典型的短缺经济。同时，长期推行重工业优先发展的赶超战略，投资很多，创造的就业机会很少，不仅不能吸收农村劳动力到城市非农部门就业，甚至城市自身的就业问题也难解决。这种人口多、底子薄和优先发展重工业的国情，使得控制人口过快增长，成为短缺经济条件下的必然选择。如果没有外在人口政策的干预，不仅人口生育率下降很慢，而且很难摆脱低水平陷阱和消除短缺。改革开放以来，中国逐渐摆脱了短缺经济和低水平陷阱，逐渐放弃了计划经济时代的赶超战略，经济发展越来越遵循比较优势原则①曾毅、李玲、顾宝昌、林毅夫:《21世纪中国人口与经济发展》，社会科学文献出版社2006年版。，人口生育率下降的内生机制逐步生成以及人口转变的完成，原有政策的边际收益下降，甚至出现了原来制度框架下不可能得到的获利机会，这些都形成了对新制度的需求。

5.人口与资源、环境。资源环境是人类赖以生存和发展的自然基础，自然资源的数量、质量状况如何对人口发展具有一定影响。所以，制定人口政策、决定人口发展方向，必须考虑本国的自然环境。当然，不结合人口状况，也很难得出自然环境状况的正确结论。

6.参与人因素。包括政策的制定者、政策管理或服务的对象或政策影响谁、政策由谁实施以及第三方等等。任何政策的形成和演变都是参与人和政策环境交互作用的结果，是参与人的博弈均衡。

一般说来，人口发展状况、原有人口政策、整体的制度安排与结构、经济发展及其战略和人口、资源与环境所形成的人地关系构成人口政策环境，并成为所有参与人的共同信息。依据共同信息，参与人形成有关人口均衡发展的不同战略，在反复出现的博弈中，各种决策规则被参与人不断尝试，进而从众多的决策规则中分离出一种参与人都认可、都相信的共同知识，在供给方形成条文化、客观化的政府规制，并在各参与人处得到实施，从而凝结成共有信念。在各种影响因素当中，一定时期的人口发展状况是人口政策形成的重要依据。原有人口政策以路径依赖的方式影响以后的制度安排和政策演变。整体性制度安排和制度结构也成为选择人口政策的重要环境。由于制度结构中各种制度安排的相互关联，某个特定制度安排的变迁，可能引起其他制度安排的服务需求，导致严重的制度非均衡。经济发展及其战略、人口与资源环境等形成的人地关系内生不同的人口需求，诱发新的规则。

三、人口政策演变的均衡与非均衡

1949年后中国人口政策的演变分为六个阶段，呈现出均衡、非均衡交替发展的态势。

(一)无生育政策阶段 (20世纪50年代)

这是建国后最早形成的人口政策均衡。其主要原因在于中国历史上传统人口再生产类型所形成的路径依赖，而打破这种路径依赖和制度锁定的力量还不够强大。由于新中国刚刚成立，人民政权立足未稳，再加上人口迅速增长给社会经济发展的严重后果尚未充分显现。另一方面，虽然大规模战争结束、生活安定和医疗卫生、营养条件改善导致死亡率下降，但人们对战争导致的大规模人口减损仍然心有余悸。所以，原有的无生育政策同当时人口再生产和社会经济系统仍然保持着暂时均衡，没有改变无生育政策的强大动机，也没有强大力量打破这种均衡。

(二)城市有规定、农村无政策，实施局部的制度改良阶段 (1963-1972年)

20世纪50年代中期，人口迅速增长给社会经济带来的严重后果逐步显现，节制生育的思想开始形成。1962年以后，中共中央、国务院要求在城市和人口稠密的农村“提倡节制生育，适当控制人口自然增长率”。由此形成了城市有规定、农村无政策的“二元结构”。形成这种政策格局的原因有如下方面:

一是城市人口不均衡发展态势尤为突出。第一，城市人口的死亡率下降幅度大于全国和农村水平。除三年困难时期外，1954－1962年，我国城市人口的死亡率已经稳定在10‰以下，农村人口的死亡率直到1966年才首次下降到10‰以下，城市的自然增长率则远远高于全国平均水平。如1954－1960年的多数年份，市的自然增长率高出县10个千分点以上①刘洪康、吴忠观主编:《人口手册》，西南财经大学出版社1988年版，第326页。。第二，城市人口的快速增长同经济社会系统的矛盾日益突出，如住房和其他公共资源变得异常紧张。

二是以马寅初为代表的人口学家、经济学家发现原有制度的低效率以及新制度在科技发展和资金积累方面可能的收益。由于马寅初等社会有识之士的强烈呼吁，原有制度已经造成和可能造成的危机引起了社会决策层的关注，旧制度的非均衡愈益凸现，人们对旧制度的不满意、不满足逐渐转化为对节制生育 (计划生育)的需求，并极大提高了新制度的供给能力。

(三)全面推行“晚、稀、少”生育政策阶段 (1973-1980秋)

1970年代初到1980年，是我国形成以“晚、稀、少”为中心的计划生育具体政策、全面推行计划生育工作的全新的制度安排时期。1973年，国务院成立了计划生育领导小组，各省、市、自治区成立了相应机构，计划生育全面展开。1975年提出，按“晚 (晚婚晚育)、稀 (生育间隔)、少 (少生)”的要求，把计划生育落实到人。1978、1979年，提倡一对夫妇生育子女最好一个、最多两个……对三胎及其以上的要从经济上加以限制。其后，人口政策表述为:控制人口的数量，提高人口的素质。相应地，计划生育中的“晚、稀、少”，发展成为“晚婚、晚育、少生、优生”，这一政策执行到1980年秋。回顾控制人口政策的形成过程，其原因可作以下解释:

第一，人口内部不均衡发展已经有了长期积累。到1972年，中国人口已经由1949年的5.4亿人增加到8.7亿人，净增人口数量是新中国成立前109年 (即1840－1948年)的2倍多。

第二，人口系统与其他系统的不均衡已经达到了非常严重的地步。与1957年比较，中国的社会经济发展几乎处于停滞状态，人均收入没有增加，城镇居民人均居住面积显著下降，短缺向社会发展到各个方面蔓延。可以说，到1970年代，生育控制政策已成为举国上下纠正人口发展不均衡的空前共识。

第三，控制人口、节制生育知识的进一步积累和领导人认知的改变。如人口科学与人口理论逐步建立起来，提出人口再生产要适应物质再生产的理论，对马寅初新人口论开始重新认识。1970年周恩来总理提出了计划生育问题，1971年国务院下发了《关于做好计划生育工作的报告》，强调贯彻落实毛主席“人类要控制自己，做到有计划地增长”的指示。这种“渐进决策”的生育政策模式，大大加快了人口转变的进程，缓解了人口对社会经济发展的巨大压力。

(四)打破均衡、严格推行一孩政策阶段(1980年秋-1992年)

“晚、稀、少”政策的实施，在恢复人口系统内部均衡方面取得了显著成效，全国总和生育率由1970年的5.812下降到1980年的2.238，年净增人口数由2321万降至1163万，自然增长率由25.83‰大幅度下跌到11.87‰。但在恢复人口外部系统的均衡方面，由于“文化大革命”和时滞效应而效果不彰，由此导致这种合理的、均衡的生育政策向内在不稳定的“一胎”政策发展。

1980年9月，国务院正式宣布，在今后二三十年内，“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子”。其后不久，中共中央发出了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，强调“普遍提倡一对夫妇只生一个”的政策。1982年把计划生育明确为基本国策:“农村普遍提倡一对夫妇只生一个孩子，某些群众确实有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪种情况都不能生三胎。”这一政策虽然在80年代中期有过微调，但基本上保持了一胎化的总体格局。80年代末至90年代初，许多省、市、自治区相继出台了《计划生育条例》及其相关政策。1991年5月，中共中央、国务院《关于加强计划生育工作，严格控制人口增长的决定》指出，计划生育“已经到了刻不容缓、非抓紧不可的地步……”。同时，计划生育的地方性法规进一步完善，对已出台的《计划生育条例》制定了更加严厉的《实施细则》，对完不成人口计划生育的单位及其党政领导在评先、提拔等方面实行一票否决，对主要领导直至降职使用、就地免职。这种背景下，一些县、乡几乎取消了“计划内二胎”。

严厉人口控制政策是高人口增长和国民经济长期停滞、近乎崩溃边缘，同时又想迅速改变这种状况的产物。它是在新制度的收益已经显现的基础上实施的。这种更加严厉的政策措施，反映出对人口政策的过分崇拜和治理人口膨胀的急躁情绪，以致于形成越来越偏离人口规律的不稳定、不均衡的生育政策。

(五)严厉生育政策的稳定发展阶段 (1993年以来)

努力消除严格生育政策的内在不稳定性，其实施有以下特征:(1)在现行政策框架内，力求通过总结新经验，形成新思路，强化对育龄夫妇的服务意识，在“抓紧”的前提下，在“抓好”上下功夫。(2)加强计划生育的组织领导，强化法制建设。从1991年4月开始，中共中央、国务院连续15年召开了一年一度的计划生育工作座谈会，强调一把手亲自抓、负总责。2001年12月，全国人民代表大会通过《中华人民共和国人口与计划生育法》。重申实行计划生育是基本国策，稳定现行生育政策，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。但具体办法由省级人民代表大会或者其常务委员会规定。(3)探索计划生育与发展市场经济、勤劳致富奔小康、建设幸福文明家庭相结合的经验，推进计划生育工作机制实现“两个转变”，即由抓计划生育向与社会经济发展密切结合和采取综合措施解决人口问题转变;由以社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合和宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。90年代以来的中国人口发展表明，这种努力是有成效的。但并不能从根本上消除人口政策的内在矛盾——内在不稳定。

(六)人口生育政策的最新发展

一是政策组织与执行机构的演变。1981年成立国家计划生育委员会，并在全国建立起相应的组织机构。为适应社会主义市场经济体制建设和计划生育综合治理的新形势，1992年后，一些县市率先将计划生育委员会更名为人口与计划生育委员会 (局)、人口委员会 (局)，2003年，国家计划生育委员会更名为人口与计划生育委员会。

二是由突出人口控制逐步转到更宽泛的其他人口领域。1991－2005年，中共中央、国务院召开了15次专门会议。由最初的计划生育工作座谈会 (1991－1996年)逐步演变为计划生育和环境保护工作座谈会 (1997－1998年)、人口资源环境工作座谈会 (1999年后)。在国民经济和社会发展五年计划 (规划)的制定中，1990年、1995年和2000年编制的五年计划，都把“严格控制人口增长”作为重要内容。而从“十一五规划”开始，虽然强调“坚持计划生育的基本国策，稳定人口低生育水平”，但对人口问题的关注，已从仅仅专注于严格控制人口增长逐步转到人口与经济、社会和资源环境的可持续发展。

三是计划生育指导思想的重大转变。由计划生育到人口和计划生育再到统筹解决人口问题是指导思想的两次重大转变。第一次转变，从1992年提出社会主义市场经济的目标模式到90年代中后期提出从可持续发展的高度认识人口问题。国家计划生育委员会更名为人口和计划生育委员会，标志着第一次转变已经顺利实现。第二次转变从2000年提出稳定低生育水平到现在，《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《十二五规划纲要》，突出强调“全面做好人口工作”。

四是更多体现人文关怀。近年来，绝大部分地区实施“双独”政策 (即夫妻双方均为独生子女的，可生育第二个孩子)，部分地区也在思考“单独”政策。全国实行了“三项制度”，即农村部分计划生育家庭的奖励扶助制度、“少生快富”工程、计划生育家庭特别扶助制度。另一项变化是许多地区在考虑对计划生育手术后遗症给予医疗补贴，等等。

总之，这些变化一定程度缓解了新形势下人口和计划生育工作面临的突出矛盾，但由于现行生育政策的内在不稳定性，这些努力和措施仍然不能从根本上解决我国人口发展的非均衡问题。

四、现行生育政策的非均衡分析

(一)现行生育政策非均衡的表现

现行生育政策虽然在局部进行了调整，一定程度缓解了新形势下人口和计划生育工作面临的突出矛盾，但无法从根本上解决我国人口发展和人口政策的非均衡，甚至演变成日益严重的制度危机。

1.“最稳定”的国策与“最不稳定”的地方性人口与计划生育条例。中央虽然多次重申稳定现行政策，但各省的《计划生育条例》则改来改去。在20世纪80年代中期开始，各地区出台了《条例》，迅速发展到除西藏以外的所有省、市、自治区，但在不到25年的时间里却多次修订，少则五、六次，多则近十次，但仍然矛盾重重，难以化解各方的利益纠葛。各级人口和计划生育部门似乎更加忙碌，频频出台的利益导向政策林林总总，但真正落实的并不多。

2.二孩生育政策供给不足。虽然提倡只生一个的独生子女政策，但实际执行中，绝大多数育龄群众的生育权力被严格框定在生与不生之间 (0－1之间)。二孩生育政策也仅限于甘肃酒泉、河北承德、湖北恩施、山西翼城等覆盖人口840万、仅占全国不足0.7%人口的地区试行。尽管这些地区的出生率、自然增长率、生育率、出生性别比等都低于或接近于与它们条件相似但实行“一孩半”政策的地区，但并未在更大范围内试行①参见《人口研究》编辑部、顾宝昌主持《二孩生育政策地区的实践及启示》，《人口研究》2008年第4期。。“二孩生育政策”的供给力度和范围不能满足更多人的需求。

3.现行生育政策与其他社会经济政策不兼容。这个问题已引起实际部门和多数研究工作者的注意。归纳起来，这些不协调主要表现在:

普惠制惠民政策与计划生育基本国策之间形成的导向冲突。十六届四中全会以来，中国实行了一些惠民政策，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面。由于这些政策基本不考虑受益人是否实行计划生育而进行资格认定或区别待遇，由此导致了与计划生育基本国策导向上的不一致②崔丽、苏杨、杨文庄:《惠民政策背景下计划生育政策面临的挑战和对策》，《中国发展观察》2007年第9期。。如促进农民增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的计划生育奖励扶助制度相形见绌;按人头计算的占地补偿政策、教育方面的“两免一补”政策、农村最低生活保障政策等都变相地提高了多生孩子者的收益，甚至人为设定了不利于执行计划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确规定计划生育手术后遗症不属于其覆盖范围。

一些政治、经济、社会管理政策与计划生育基本国策不兼容。如“一票否决落实”不到位，湖南省反映，大部分地区只是对乡镇科级干部的评先评优和提拔调动征求过人口计生部门的意见，而对副处以上干部以及人大代表、政协委员的推荐选拔基本没有计划生育方面的审查。再如，违法生育处理偏轻，对违反计划生育的特权人物不敢处罚或从轻处罚。还有，户籍改革、户口登记、变更和户籍迁移等方面不需提供计划生育方面的证明，等等。

计生家庭的“先富后穷”与超生家庭的“先穷后富”形成强烈反差。2009年7月，笔者对湖北省阳新县、武汉市、安陆市和应城市270户非农业居民的调查，年龄50岁以上的独生子女父母，月收入1500元以下的户占47.8%，2000元以下的为68.4%。从人均消费看，半数的家庭月人均消费为415元，500元以下的62.7%，600元以下的77.7%，700元及以下的85%，人均超过1000元的仅2.6%。由此估算，50%的家庭年人均消费不足5000元。人均可支配收入和人均消费性支出，远低于全国平均水平，也大大低于当地城镇居民的平均水平。从收支平衡看，40%的家庭收不抵支。认为自己是高收入和中等收入户的比例，不到全部样本量的三分之一，而认为自己是低收入和困难户的比重高达68.2%。在农村，这种情况也成为计划生育政策与相关政策面临的困境之一。③陈建先:《计生政策与农村相关政策的反思》，《重庆行政》2007年第3期。

现行政策存在制度以外的净收益。制度均衡意味着“现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或任何个人的团体带来额外收入”④Davis，Lance，and Douglass C.North，1970，“Institutional Change and American Economic Growth:A First Step Toward a Theory of Institutional Innovation”.Journal of Economic History，30.pp.131 －149.。如果至少一个人从政策改变中得到了好处而其他人的福利不降低，那就意味着现行的制度安排不是帕累托最优。“花费金钱买着生、利用关系骗着生、跑到外地躲着生、无视法规强行生”的问题在一些地方愈演愈烈。据湖南省不完全统计，2000－2005年，共发现1968名党员干部 (包括农村党员干部)、40多名在社会上有影响的公众人物、112名企业主、6名高级知识分子违法生育⑤李万郴:《其他社会政策与计划生育政策不兼容的现状及对策建议》，《人口研究》2007年第4期。。这种情况表明，现行政策存在严重的非均衡。

(二)现行生育政策非均衡的原因考察

现行政策的非均衡已使计划生育部门无所适从，并影响到广大群众实现计划生育的自觉性。造成这种困境的原因除中国人口的深刻转变以外，具有一定程度的必然性，中国社会经济的迅猛发展，极大地改变了制度的净收益，使它不再是制度结构、制度选择集合中最有效的一个了。

1.生育政策的实施机制与市场作为配置资源的基础性方式有冲突。资源配置计划方式的主要特点是，根据国家、政府或计划者的意志对稀缺资源进行配置，在生产、消费和分配的决策上是一种自上而下的决策结构。现行的生育政策实际上沿用了计划经济的资源配置模式。这种资源配置模式如图2所示:

图2 计划经济体制下的资源配置

在计划经济条件下，资源配置方式的内在逻辑是政府聪明，个人没有政府聪明，甚至个人愚昧。只承认政府理性，而无视个人理性，或者把个人理性和社会理性完全对立起来，或者把个人的自利行为看成是社会利益的对立面。反映在生育政策上，就是通过严厉的控制以约束非理性的个人。否则，个人就会充分发挥生育潜能，从而既违背自身利益，又违背社会利益。由此，实行严厉的人口控制政策，才能实现社会福利的最大化。生育的规模、何年何月生育，需要政府发证安排，否则，个人利益、社会利益都无法保证。而市场机制理论认为，个人理性和社会理性不存在根本冲突。个人追求自身利益最大化是社会发展的动力，并最终导致社会利益的增进。市场经济体制实质上是需求导向的，根据需求状况配置稀缺资源。在生育问题上，个人从自身利益出发决定生多生少、何时生育，让个人拥有一定的生育自主权，不仅不会危害社会，反而有利于资源的最优配置，政府要尽可能少干预。

2.刺激消费、扩大内需与严格控制人口增长不协调。在短缺经济下，“人口”消耗掉国民收入的大部分，制约人脑和人手的发挥，严格控制“人口”是人口与经济协调发展的必然要求。短缺经济下的经济失衡，表现为社会总供给小于社会总需求。恢复平衡的基本方法只能是扩大总供给、控制总需求。总需求包括投资需求和消费需求，而限制消费需求是控制总需求的首选。由此衍生出这样的制度需求:少消费和降低出生率。而在过剩经济下，需求低于预期是一种常态，实现经济均衡的途径就是扩大需求，特别是扩大消费需求。而人口增长的下降最直接的后果是消费者人数的减少。

3.以人为本的科学发展观与严厉生育政策。人的生育是人本的一种要求，这个本应当重视，尽可能地给以满足。适当放开生育限制，让人民的选择余地更大一些，本身就是发展的应有之意。科学执政、民主执政、依法执政是科学发展观对执政的要求。对计划生育政策来说，科学执政，要求在尊重人口发展规律的基础上、根据变化了的环境而决策，充分研究、悉心论证，而不能简单化;民主执政，要求制定的生育政策应当充分尊重人民的意愿，更大程度地考虑人民的利益，包括单个人的利益;依法执政，要求生育政策合法，首先是符合宪法。

总之，以人为本的科学发展观成为各项工作的指导思想，社会主义市场经济体制的基本形成，扩大内需成为中国经济发展的基本立足点和长期战略方针，改变了严格生育政策实施的制度环境和人口政策的均衡点，这是其他社会政策与计划生育政策不兼容的根本原因，而当今人口和计划生育工作中的各种矛盾和困境成为本质所表现出的外在形式。

五、总结与启示

中国生育政策经历了从无到有、从局部试行到全面推行、从提倡“最好生育一个孩子”发展成有特殊困难者除外的普遍只生一个的现行政策。演变本身意味着均衡的打破或非均衡的出现，这种非均衡要首先被决策者认知，然后发明一种新的行为规则和制度安排，得到认可后再进行试错 (trial and error)或试验 (或试行)，最后实现规则的替代。中国人口政策的演变历程反映了制度变迁的一般规律，其演变路径可由图3所示。

图3 制度变迁的路径

人口政策是人口均衡发展路径的概要表征和信息浓缩。人口均衡点随着人口系统、自然系统和社会经济系统的改变而改变。由此形成的人口政策需求不可能一成不变。不限制生育不是永恒的，严格限制生育的政策也不是永恒的、常态的。

以普遍一孩为基础的人口生育政策，能够作为参与人博弈均衡的后果吗?能够作为人口均衡发展的概要表征和信息浓缩，从而肩负起人口长期均衡发展的历史重任、担当协调参与人行为的共有信念吗?显然，这是不能的。

各参与人能从现行政策中得到什么收益?我们能从中得到什么好处?中国经济能从少子老龄化中持续得到什么好处?人口转变、社会转型、经济转轨已颠覆严厉生育政策的基石，不再是现有制度集合中最有效、不得已的选择了。稳定不稳定的政策，这是现行生育政策的内在矛盾和危机所在，也是现行生育政策和其他社会经济政策不兼容、不协调的根本原因。