有限否定与类型化承认:评判运动式治理的价值取向

杨志军 彭 勃

一、问题的提出

在21世纪头10年“经济繁荣黄金期”和“社会矛盾凸显期”并存共生的现实背景下，我国面临着政府失灵、市场失灵和社会失灵所引发的多种公共政策困境。正如诺思悖论所指出的:“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”①［美］道格拉斯·诺思:《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第20页。那么，我们需要提出的第一个问题是，“国家—市场—社会”三元结构中的政府治理如何在市场化和社会自我保护的“双向运动”中进行艰难的平衡并发挥“水龙头”作用?美国学者彼得斯 (B.Guy Peters)针对传统官僚制政府治理模式的种种弊端和不适应，提出了四种新的政府治理模式，即市场化政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式②［美］B.盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第23页。。加上近年来学界反复提倡的企业型政府模式、无缝隙政府模式、服务型政府模式、整体型政府模式等，如此交错多样的政府治理模式不胜枚举。在具有中国特色的渐进性制度变迁的改革发展历程中，“一项以社会权利为核心的制度变革，其所采取的方式却是国家政权的积极干预和行政权力的强力支撑”③林尚立等:《制度创新与国家成长:中国的探索》，天津人民出版社2005年版，第500页。。也就是说，在社会权利与政府权力互动和双向运行的机制还没有完全建立起来的前提下，政府权力的赋予和社会权利的获得是政党基于科学领政执政和政府稳健有效行政的权威性安排主动外放的结果，当然有些还来自于政府改革的“溢出”效应。这种政府治理模式本质上是外生型而非内源型的，具有鲜明的外源性客体力量嵌入和“规划性”特征。

从政府行为主体的内源力量来看，改革开放以来，我国政府治理表现出偶发性全能主义的特点，具有强烈的运动式治理取向，我们将之称为“运动式治理”模式。这种模式在重大紧急突发性事件上具有泛政治动员化的倾向，在一些影响恶劣、久拖不决、积重难返式的社会问题的专项治理上则表现出泛经济化的倾向。那么，紧接着的第二个问题是:政府在专项治理领域广泛采用的运动式治理模式就一定是好或者坏吗?目前学界对广泛热议的政府运动式治理模式所采取的价值判断立场是什么?众所周知，政府既是现代化道路和市场经济改革的设计者与推动者，同时也是改革的主要对象。对于政府主导型的后发现代化道路来说，“削弱政府的作用在许多条件下等同于削弱推进现代化的动力”①张国庆:《中国政府行政改革的“两难抉择”及其应对理路》，《北京行政学院学报》2001年第5期。。在“存在即合理”的逻辑思维视域下，我们不打算设立某个假想敌并据此来争论运动式治理的好坏问题，因为其好坏不能简单地用讨论的方式来分出一个截然明了的胜负结果，何况这个结果并没有多少意义可言。相反，我们认为，应该采取一种实事求是的态度和实践理性的精神，对这一治理模式加以客观审视，尔后通过严谨的逻辑推理，找到一种超越对运动式治理作出简单的二元对立式的肯定或否定的价值评判方式和方位坐标，为政府治理模式的本质认识和转型之道提供足够的理论支撑与实践指导。

二、一致的批评:运动式治理的否定声音

2004年6月23日，《中国青年报》刊登了刘效仁的文章《淮河治污:运动式治理的败笔》。“运动式治理”作为一个名词第一次见诸报端。如果以此为节点考察便会发现，之前学界较少将运动式治理作为一种政府现象来加以研究，之后却将其看作一种政府主要的治理行为并加以全面的评判和阐述。尤其是此文以批评的态度开场，随后各大期刊发表的论文、短评颇有跟风效应，大多延续了这种价值取向。归纳起来，这种一致的批评否定声音体现在以下四个方面。

1、运动式执法不法。运动式执法是在讨论和研究运动式治理问题时最常涉及的面向，有人将其定义为行政机关通过集中优势的人力、物力、财力，对各种违法行为重拳出击，进行集中治理的执法行为。运动式行政执法反映在具体执法活动中，常以“集中整治”、“专项治理”、“突击执法”、“特别行动”、“专项执法”等形式出现。这种运动式行政执法的主要特点就是在行动上讲统一，在声势上求浩荡，在方向上求一致，在效果上看数字②罗许生:《从运动式执法到制度性执法》，《重庆社会科学》2005年第7期。。最早谈到运动式执法是从针对火车站周边地区环境的整治工作开始的，之后将运动式执法作为政府运动式治理的主要方面加以着重讨论，似乎成为了一种常态。在2004年安徽省阜阳市劣质奶粉事件上，有人就鲜明指出，从理论的角度对这一执法常态 (运动式行政执法)进行反思，不难得出这样的结论:运动式行政执法弊大于利③朱晓燕、王怀章:《对运动式行政执法的反思——从劣质奶粉事件说起》，《青海社会科学》2005年第1期。。之所以采取运动式执法方式，既有长期运动历史的政治文化依赖，又有社会转型期的资源匮乏因素，还有行政执法的体制机制因素。因此，面对屡见不鲜的运动式执法造成的难以消除的执法依赖，呼吁“运动式执法应休矣”的声音也屡见不鲜。

2、运动式治国误国。运动式治国论④刘泽:《刍议运动式治国模式的得失》，《经济与社会发展》2011年第9期。似乎具有某种与生俱来的号召力和亲近性。在谈到运动式治国模式时，后来人在肯定和否定的摇摆天平上倾向于后者，认为其虽然有一些积极作用，但往往得不偿失。在很多人看来，不论是国家建设时期革命党执政的超常政治体制，还是改革开放时期的经济建设型政府体制，我国的治国模式采用了动员性较强的运动式治理模式。冯仕政把新中国成立以来所有形式的政治运动和“运动式治理”作为一个整体，即“国家运动”来研究。他认为，尽管国家能够根据社会改造需要而不时变换国家运动的基本取向、变革目标或动员范围，但由于目标置换、政治凌驾专业和异化等因素的制约，任何一个国家运动都不可能永续发展，而只能与常规社会治理方式交替发生。随着国家卡理斯玛权威的常规化，国家运动在总体趋势上会越来越温和，发生频率越来越低，直至消亡①冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。。

3、运动式维稳不稳。国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇认为，运动式维稳是不可取的，要谨防社会动荡，维护社会稳定，就要切实解决好教育、就业、医疗、分配、社保等与群众基本生活密切相关的民生问题②杨宜勇:《运动式维稳是不可取的》，《人民论坛》2010年第19期。。在维稳的重要工作——运动式严打问题上，有人通过对我国犯罪治理模式的文化研究后发现:运动式治罪在价值观念上以其“贤人之治”给法治带来了莫大的冲击，运动式治罪在生活方式上以其片面强调打击犯罪而忽视了复杂、多元、深刻的犯罪原因。从制度上看，频繁实施的运动式治罪对日常性治理造成了事实排挤;作为一种制度性治理，日常性治理则构成了推行社会治安综合治理思想的可行路径。基于中国转型社会的犯罪治理需要，运动式治罪的日渐衰落与日常性治理的日趋兴盛构成了国家治理犯罪问题的历史趋势与发展规律③单勇、侯银萍:《中国犯罪治理模式的文化研究——运动式治罪的式微与日常性治理的兴起》，《吉林大学社会科学学报》2009年第2期。。

4、运动式管理缺理。政府管理的诸多方式来源于企业管理，西方国家从科学管理运动到人本管理，一脉相承地影响到政府机构的变革和运作。这种传统在新公共管理运动中发挥到了极致。我国政府管理活动大多直接影响到企业管理实践，企业管理活动往往较多地受到政府决策和执行方针意图及手段工具等方面的影响，与先进的西方管理理念和思想并无直接关联。如果说革命年代需要通过运动来调动各方面的生产建设积极性，那么在和平发展时期，尤其是改革开放30年来，不少行政任务通过运动的方式来进行，恰恰说明我们的体制改革并没有完成。这种道理生成的逻辑再一次证明运动式治理存在“理难生、路难行”的窘境。

除了上述四个方面系统地对运动式治理进行批评之外，其他较为零散的论述在社会生活领域也经常存在并发生着。如1988年就有人诙谐地将新闻工作中的“运动式”现象概括为“五个一”:一阵风、一窝蜂、一边倒、一个调、一刀切④段存章:《摆脱“运动式”的宣传》，《新闻实践》1988年第12期。。进入新世纪以来，“运动式”教育屡遭诟病，“运动式”反腐走马观花，“运动式”体改反响不一，“运动式”环保收效甚微，“运动式”招商引资违背科学发展观。因此，学界一直呼吁，我们要充分警惕运动式发展思维，摒弃“运动式思维”，铲除“运动”式思维的土壤，告别“运动式治理”。

三、正名的辩护:运动式治理的守卫逻辑

如前所述，在对所有的论文进行认真阅读和总体分析后发现，绝大部分文献对“运动式治理”均持程度不同的批评和否定态度，但也有若干篇的基本立场来源于为“运动式治理”正名的辩护⑤获得的典型文献是:复旦大学唐贤兴教授于2009年发表的三篇学术论文:《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《探索与争鸣》2009年第2期;《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期;《运动式执法与中国治理的困境》，《新疆大学学报》(哲学·人文社会科学版)2009年第2期;复旦大学周怿硕士《政府的动员能力与政策工具的选择:对运动式治理的解释》，2009年复旦大学MPA学位论文;武汉大学唐皇凤副教授《社会转型与组织化调控——中国社会治安综合治理组织网络研究》，2006年复旦大学博士学位论文。还有其他的一些二级文献也在直接或间接地为运动式治理辩护，在此不一一列示和注明。。在此，以这些文献为研究范本，对其守卫和正名的基本思想观点作两个方面的深入解读。

1、运动式治理产生的根本原因，在于中国超大规模社会治理的需求与有限社会资源总量供给匮乏之间的紧张关系对政府治理手段的选择产生了直接的规定性。

中国学者王沪宁认为，现有国家治理资源的贫弱直接决定了国家的治理方式与治理能力。任何社会的调控形式决不是个人好恶的产物，而是取决于社会资源总量所能允许的程度①王沪宁:《社会资源总量与社会调控:中国意义》，《复旦学报》1990年第4期。。一个既定的事实是:在转型期中国，原有的动员体系日益弱化，社会与单位调控体系日益出现裂缝，权威性资源的流失是一个较为明显的现象。对于一个国家治理资源长期匮乏的社会来说，国家体制根本不可能调动足够的资源来实现全面的社会监控。中国底层社会长期的相对自主性是在特殊的资源限制条件下国家治理的理性选择。同样，集中有限的资源解决突出的社会问题，也是执政党与政府面临资源瓶颈问题制约时的理性抉择。“严打”政策，就是国家治理资源贫弱条件下的一种理性抉择②唐皇凤:《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》2007年第3期。。

“运动式治理”在建设时代的延续，既有国家治理方式与手段的“路径依赖”问题，同时更是现有条件下国家治理资源瓶颈问题的典型体现。通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系，是转型期中国国家治理的内在逻辑③唐皇凤:《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》2007年第3期。。在转型期中国，执政党和国家的相对自主性是构建公共秩序的主导力量。以执政党为核心的权力组织网络是支撑中国社会平稳转型的根本保障力量，并且不断通过以组织建设和组织网络渗透为主要形式的组织化调控来拓展国家治理空间。组织化调控是支撑中国社会平稳转型的核心机制。执政党主导和组织化调控是中国社会平稳转型的基本经验。换句话来说，唐皇凤试图以“组织化调控”为研究框架，探讨改革开放以来社会转型的急剧变动时期，执政党作为主导中国社会秩序建构与维系的轴心力量，力图通过有效整合体系内资源，并把日益增多的体制外资源纳入国家治理体系，以综合治理组织网络为基础的运动式治理模式聚合多样化的组织资源，实现对社会问题的有效治理，推进中国社会平稳的制度转型。

“综合治理”一词自从第一次通过社会治安工作借用到社会科学领域以来，现在已经频繁出现在党和政府对各种社会问题的解决策略和政策宣言之中，成为一个非常强势的“政策话语”与“政策修辞”，似乎所有的社会问题非纳入综合治理框架之中不可。如社会治安问题、青少年犯罪问题、禁毒问题、信访问题、腐败问题、人口与计划生育问题，等等。由此我们似乎可以看到，正是在国家治理结构和模式转型的过程中，政府主导着“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面的运行规则和秩序变革，运动式治理在很多时候成为综合治理机制形成的一条主线，而政府所采取的运动式治理又是在综合治理的框架下才得以贯彻和执行。

2、政府在面对复杂的社会公共事务时选择政策工具的有限性，直接决定了政府采取运动式治理模式的合理性，亦即运动式治理存在着弥补政府动员能力不足的可能性。

“在政府部门乐此不疲又不假思索地采取这种政策工具的同时，学术界则对这种治理现象提出了尖锐的批评。研究者们对运动式执法所持的批评与否定态度惊人地一致，很少认识到这种带有必然性的治理方式还存在着某些方面的积极功能。”④唐贤兴:《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《探索与争鸣》2009年第2期。要从各种批评观点的局限性揭示出发来证明运动式治理存在的合理性和可能性，就需要用新的嵌入性理论或者框架来进行解释。很明显，唐贤兴教授不是直接谈运动式治理的有益乃至优越之处，而是从公共问题的多样性与决策问题界定中的政府偏好、管理资源的匮乏与政策工具的选择空间、政府部门间合作的缺乏与运动式执法三个维度来为政府为何选择运动式治理模式辩护。

首先，从基本的逻辑推理来看，既然政府在日常执法中经常说“一抓就灵”，为什么平时不抓?为什么经常声称对违法行为要“露头便打”，又为何常常“养鼠成患”?作为对现象和事实的描述性质疑恰恰证明对那些管理顽症进行集中整治并不是政府治理过程中的反常现象，相反，在相当程度上存在着某种必然性和必要性。在制定公共政策的政策议程设置阶段，由于受到资源相对缺乏的制约，政府在决策时必然要对哪些问题是公共决策问题作出选择，并非所有的问题都能进入政府的议程。运动式治理存在的政策边界，就是那些在特定的决策时间范围内排不上政府的议程之处，但这些社会问题和矛盾积聚越来越严重，产生了相当大的影响，政府面临来自公众的越来越大的压力。同时，现实中的大多数决策过程往往面临着不同利益、偏好与价值观的冲突，是在模糊性状态下作出来的。决策者并不清楚什么才是公共政策真正需要解决的问题，这种决策制定的模糊性也为运动式治理提供了生长的土壤。

其次，运动式治理作为政府突破常规、应付积重难返的社会公共问题时采用的一种政策工具，要直观地回答政府为什么会选择它而不是其它，以及影响运动式治理有效性的因素。“政府之所以选择和实施运动式治理，是由于政府在政策工具的选择上存在着一些根本的困境。”“这些困境产生的原因是:第一，社会转型期公共问题的高度复杂性;第二，政府治理的制度性能力不足;第三，对规则的虚无主义态度;第四，超大社会的结构性矛盾。所有这些因素一直存在于中国改革以来政府与社会关系的变迁过程中。”①唐贤兴:《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。唐贤兴认为，针对市场失效和社会失序，政府除了采取运动式治理这种手段之外，几乎不存在可供选择的其他政策工具。而作为政府比较纯熟的一种经验手段，运动式治理包含着一定的社会动员功能。政府既希望借此来整合社会资源，也希望借此能提高治理能力。运动式治理的一个本意，是在市场化的过程中更好地发挥政府对市场和社会的调控作用，以形成常态的市场和社会秩序。虽然从结果上看，运动式治理常常并不能有效地达到动员社会资源、改变人们行为的目的;但问题不在于运动式治理本身的局限性，而在于社会动员的社会基础并不具备②唐贤兴:《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。。也就是说，除非社会动员的社会基础和动员模式发生根本性改变，不然运动式治理还是可取和有效的。

再次，政府内各个部门之间的协调与合作是解决公共问题的必要条件之一，组织的情景权变结构要求政府拥有回应环境挑战能力的制度性合作机制。“政府经常采取运动式执法的治理模式，很多时候是在缺乏政府间合作的情况下回应环境变化的不得已手段。而令一些批评者想不到的是，正是这样的权宜之计却具有一定的增进政府间合作的功能。”③唐贤兴:《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《探索与争鸣》2009年第2期。制度和机制的重要性在于塑造和规范政府行为，无论是政府内部还是政府之间的合作，都是改变目前政府部门机构林立、职能交错、多头执法、政出多门、推诿扯皮、管理真空、恶性竞争等现象的一个关键手段。“作为政府最后的一个政策工具，决策者和政策实施者都希望经由运动式执法能达到部门间合作的目的，哪怕是甚为短暂的合作。”④唐贤兴、余亚梅:《运动式执法与中国治理的困境》，《新疆大学学报》(哲学·人文社会科学版)2009年第2期。有人甚至将其看作行政合作的高级形式⑤李延、罗海峰:《行政合作新论》，《前沿》2006年第1期。，亦即运动式治理是作为一种解决资源分割造成的资源依附和交换需求而存在的政策工具来推进政府间合作的。

四、“一分为三”哲学视野下评判运动式治理的价值取向

运动式治理的批评论者反复强调，其强烈的人治色彩有悖于法治精神，损害了法律的权威;其形式主义特征助长了政府执法的随意性，降低政府信用;效率和工具主义取向导致执法的公正性缺失以及对人权的侵害。运动式治理的辩护论者则反复论证运动式治理存在的合理性和必要性。我们将这种局面称之为“二元对立式”思维方式滥觞的结果。作为一种事后评判学术研究的局中人，如何用适当的局外者清的意识设定来合理看待运动式治理?回答这种治理模式是好的或坏的就解决问题了吗?不置可否，好与坏、肯定还是否定、应该还是不应该，都是一个价值问题，价值问题的争论总是有必要的;但讨论运动式治理的好与坏，容易使我们在还未找到圆满解决方案的时候，就已经陷入“白马非马”、“指鹿为马”的困境了。所以，我们认为，从传统哲学智慧的“一分为三”思维出发，客观、冷静、理性地审视运动式治理，能够确立新的价值评判标准，找到最合适的价值取向。

“一分为三”理论的代表人物是庞朴、雷正良 (坚毅)和周德义。简单地说，所谓“一分为三”，就是指任何事物内部都是由三个部分组成:“对立面—中介—对立面”或“此物—亦此亦彼物—彼物”。任何事物都存在三种状态:“左—中—右”或“过分—适度—不及”。其中，中间状态、中介、中庸、中和等就是要将对立者或对立两端统合而为一物，起到某种协调、统领两端的作用。“中之能介，中之能融，便正是它独立于左右之外、独立发挥作用的表现，而绝非其附属于左右之下、仰赖左右鼻息的结果。”①庞朴:《中庸与三分》，《文史哲》2000年第4期。“一分为三”哲学思想博大精深，古今皆宜，源远流长。如孔子提出“过—中庸—不及”的思维模式;老子提出“道生一，一生二，二生三，三生万物”的宇宙生成观;西方康德、黑格尔在认识论基础上提出“感性认识—知性认识—理性认识”三阶段论;弗洛伊德从心理学的视角认为，人格结构由本我 (ID)、自我 (Ego)、超我(Superego)三部分组成;列宁构造的“左倾路线—正确路线—右倾路线”模式，等等，都是“一分为三”哲学思想的体现和运用。庞朴将这种对立统一分为三种形式:包、超、导②庞朴:《一分为三论》，上海古籍出版社2003年版，第9-14页。。例如，诠释与构建当代中国“交越式”政治与行政新形态③杨志军:《当代中国“交越式”政治与行政形态的诠释与构建》，《浙江社会科学》2012年第9期。就是这种思维的典型运用。

执两用中，用中为常道，中和可常行。凭借两端认识中间，在逻辑上，可得四种形式:A而B，A而不A’，不A不B，亦A亦B④庞朴:《一分为三论》，上海古籍出版社2003年版，第25-35页。。中庸学说所谓的过和不及、刚和柔、偏和颇等的两端，并非先于中而自在，却是由于中而存在的。中是两端对立的座标，两端的结合，原是取正于这个中的，承认二分又承认中庸，也就在事实上承认了一分为三⑤庞朴:《中庸与三分》，《文史哲》2000年第4期。。因此，“三分法”最重要的精髓就是运用中和关系来看待分析世间万物。运用中和关系来理性审视运动式治理的价值取向，我们可以将其厘析和界定为“有限否定”与“类型化承认”。

1、坚持运动式治理过程与效用的统一应该持以“有限否定”的价值取向。要评估一个政府治理模式和行动，在经历转型阵痛的调试的同时会有多大可能发生相应的治理转型，我们必须关注行动主体本身的行动逻辑和思考理路，而且也要关注行动客体可被型塑和勾画的治理向度与转变空间。先前那种决定过去甚而涉及未来的治理制度所具有的强大路径依赖式的延续影响可能被高估，也可能被贬低，都不可轻视与忽视。这种治理模式将长期地影响我国公共政策的制定和实施，持续连贯地采用有限否定的中和思维来研究运动式治理的正反两方面影响，对完善我国公共政策制定具有极大的意义。

首先需要指出的是，治理理论讨论的开放性和模糊性并没有遮蔽和掩盖其旺盛的学术生命力。中国政府治理模式在相当大程度上重新诠释了治理理论的新内涵，建构了全球治理的新模式，是治理理论国际化和本土化的有机结合。所谓“运动式”治理模式，我们认为就是指由代表先进生产力，掌握、控制或利用国家权力的政治主体，反映和综合并为一定政治集体的根本利益而奋斗所采取的一种自上而下式的政治行动。这种政治行动往往是对国内某些重大的突发性事件或一些影响恶劣、积重难返式的社会问题进行专项治理的迅疾治理过程，它以改革开放时代的后全能主义政治形态为背景，以政府的职能发挥为过程，带有明显的行政执法职能取向，主要目的是维护社会稳定、树立政府形象和建构国家权威。通常采取的操作流程是:事件出现→有关部门重视→成立专项治理领导小组→召开动员和宣誓大会→制定和采取治理方案→全面执行治理方案→检查反馈 (通报和召开电视电话会议)→总结评估。

在不同的治国模式下，公共政策的具体内容、制定程序和操作实施会存在很大的差异性。改革开放前，我国的治国模式属于政治色彩极浓的运动式治理模式，几乎所有公共政策都采用政治运动的形式而得以产生和落实。改革开放后，我国的治国模式虽然仍为运动式治理模式，但政治运动色彩已经淡化了许多，社会动员只是作为一种重要的政策工具而存在。运动式治理并不是发生在政治真空中，而是在国家与社会双向运动、经济大变迁与社会大转型的历时性与共时性并存的背景里产生的。目前学界正以一种“发生式的对立”逻辑来评判运动式治理。所谓发生式的对立，是说这种对立不是天生地成、相互为体的，像一枚银元的两面;也不是此唱彼和、相互为用的，如竿立而影见;它是分别从两个独立无对的“匹马”——不同的立论开始，组成为一对旗鼓相当的对立。这种对立，当然不止于“关关雎鸠”，即动物之求偶觅配而已，但凡自然界和社会中出现的个体存在于前、偶体生成于后的棋逢对手般的现象，都属于发生式的对立①庞朴:《对立与三分》，《中国社会科学》1993年第2期。。运动式治理的肯定与否定评价，要从根本上摆脱旧式武侠小说中那种“将对将、兵对兵，捉对儿厮杀起来”的惯有现象。这种“捉对儿”的局面从根本上忽视了运动式治理的过程与效用的对立统一性，亦即当否定之声以绝对优势压倒肯定之音时，就不是对手匹配上的“捉对儿”，即使胜利也无光。

2、坚持运动式治理过程与效用的统一应该选择“类型化承认”的价值判断。如果将运动式治理模式视为一种传统或者某种传统的延续，我们要做的工作正如齐格蒙特·鲍曼所言，“并不是要一次性地、一劳永逸地清除传统，并使英勇无畏的新世界永远摆脱它们，而只是要为更新的、更加完善的、先进的传统清扫场所;是要用更为完美先进的传统，取代原有的残缺不全、弊端重重的传统”②［英］鲍曼:《流动的现代性》，欧阳景根译，上海三联书店2002年版，第5页。。治理作为一个从西方国家学术界引进的概念，有其产生的社会政治背景，“今天的国际多边、双边机构、学术团体及民间志愿组织关于发展问题的出版物很少有不以治理作为常用词汇的”③［法］辛西娅·阿尔坎塔拉:《“治理”概念的运用和滥用》，《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。。但是治理产生于哪里，我们就必须回到哪里。试想，如果我们把凯撒的归给上帝，把上帝的还于凯撒，所造成的后果会是怎样?治理是西方社会在民主制度、法治和公民社会的发展已经相当完善或者是其在欧洲的发源地遭受分权化危机之后的一种政治运行模式。它是完备且充分的民主政治的产物，在发达国家的社会文化语境中，还与各行为主体具有较高的政治参与能力、民主意识和公民精神等因素有关。并且，作为一种政府治理模式而言，其变迁已经在世界各国尤其在西方发达的后工业国家中拥有宏大的叙事传统，并具有先发的系列优势。因此，基于“把凯撒的还给凯撒，让治理回归治理”的逻辑认识，我们对当代中国政府运动式治理模式的分析不能仅仅局限于讨论政府治理模式转变的必要性和理想设计，更重要的是揭示现实中政府运行的微观激励基础。就像伊斯顿在政治系统论中试图打开政府这个“黑箱”一样，我们有必要解码运动式治理，透过类型化的分析来理解这种模式背后的种种系统现象，从而真正理解政府治理转型的困难所在。

类型化地承认运动式治理的价值判断意义主要在两方面:一方面，政府“运动式”治理模式表现在生态环境治理、扫黄打非、重大安全事故的治理、整治黑车等领域，这种模式期望在短时间内通过行政力量的横向联合和纵向推动，对某些重大的突发性事件或一些影响恶劣、积重难返式的社会问题，采取一种专项治理迅疾手段，从而达到维护社会稳定、树立政府形象和增强国家权威的目的。另一方面，“运动式”治理过度张扬工具理性的用途，缺少对真实的公民生活的细致入微的理性思考和人文关怀，在一定程度上忽视了社会问题的多维复杂背景，轻视社会自主管理和自主治理的能动性与内在合理性，陷入“头痛医头、脚痛医脚”的显性治理困境，以致沦入“制度化运动”低效乃至无效化窠臼。从政策工具运用的角度来看，任何一种治理手段在应对不同的政策议题时，所取得的功效都是不同的。将专项治理作为运动式治理的核心，特别是将2009年发生的“全国整治互联网低俗之风专项行动”作为个案来考察，可以看出，正是在“小组政治”力量的共同强调和一致认识下，此次整治互联网低俗之风专项行动是最彻底、持续时间最长、治理手段最为果敢的活动，在曝光网站、责令整改和评估检查三个方面取得了集中的成就，但其结果却是功效参半。全国整治互联网低俗之风专项行动先后经历了由中国互联网协会互联网违法和不良信息举报中心曝光网站，工业和信息化部依法关闭违法违规网站，公安部破获多起网络诈骗案件等第一阶段;加上在全国范围内组织开展打击整治网络淫秽色情专项行动的第二阶段，持续时间虽然超过以往历次行动，但从纵向考察来看，这种以专项行动为代表的运动式治理模式还是带有明显的间歇性特点。例如，在提出开始行动的1月5日至2月底，连续开展了一系列的专项治理活动，并曝光了9个批次的不健康网站，责令其及时整改;而第10批的曝光网站却是在4月份才出现的。同时，以专项行动为代表的运动式治理尤其不能应对网络化治理新格局的变化，不能适应和解决网络舆论危机的治理难题。

扩而广之，在重大安全事故专项治理上，虽然通过在短时间内给遇难家属资金补偿、心理需求和精神慰藉上的满足，舒缓了政府公信力危机的压力，赢得了执法工作的长效开展和合法化基础，但至今还停留在“风暴式”问责、“运动式”执法的阶段，横向联合和纵向推动的改革措施无法启动，被问责官员无序复出现象屡禁不止。环保治污行动投入了大量资金，攻克了一道道技术难关，但仍然得不到政府、舆论和民众希望看到的效果。以五年为一个周期循环往复的行政管理体制改革，在改革开放后的六次行动中频繁打出“精简、统一、效能”的特色化目标，但却屡屡陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，饱受学界批评和行政抱怨。惟独地方政府招商引资活动通过运动式治理模式而屡试不爽，不断地在压力型体制下找准目标定位，官员在每一届任期皆能不同程度地受惠于“全民招商”的大潮。

五、结束语:走向多中心协同治理模式的目标选择

在有限否定与类型化承认的价值分析之后，我们很容易发现，作为一种在政治权力主体外溢出的政府治理模式，运动式治理实践效能的边界存在于强势行政主体职责同构和异体同位型的社会矛盾无法制度化解决的困境之中。目前中国行政系统仍然存在着“条条块块”的权力交错难题，职责同构已经使部门利益问题成为中央政策遭遇执行瓶颈以及掣肘于地方的根本原因。各级地方官员在以经济绩效为中心的政治晋升锦标赛体制中，根本无暇顾及中央反复倡导、多次强调的一系列民生和民权议题。中央与地方在“全国性政治契约”①［美］李侃如:《治理中国:从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010年版，第334页。中体现出的“经济增长和刚性维稳”的乌纱帽逻辑，正在逐步侵蚀和消解执政党科学领政执政、政府稳健有效行政的合法性基石。社会矛盾弥散化体现和议题集中型爆发已成为一种常态，这种常态化意义上的病态征兆不是社会肌体本身的溃烂，而是因政府行政主体统包大揽、原发高阶的权力集束性膨胀而导致的。同位的矛盾消解需要赋权于社会，增力于公民，培育理性公民精神，形成社会领域 (第三域)的小自治和大共治格局。我们有理由相信，当历史的车轮驶入改革开放的历史新时期后，建立在社会转型基础上的国家转型应运而生、势在必行，国家整体的秩序结构也要相应发生变化，进入制度化分权调控的新状态。

这种建立在国家整体秩序结构的重建基础上并顺应国家与社会双向运动力量的要求而加速推进国家治理模式转型的目标和道路，即是多中心协同治理模式 (PCGM，Polycentric Collaborative Governance Model)②参见杨志军《内涵挖掘与外延拓展:多中心协同治理模式研究》，《甘肃行政学院学报》2012年第4期。。PCGM要研究的中心问题，就是一群相互依存的人们如何把自己组织起来，进行自主性治理，努力寻求与政府和其他公共性主体合作的路径，克服搭便车、回避责任或机会主义诱惑，克服多中心治理体制下的分散性甚至可能是“无中心”倾向，确保克服单一权威主体或者单极政府力量所形成的垄断和低效影响，为国家和社会的良性互动，为解决长期以来沉积成疴、影响恶劣的社会弊病，建立健全一整套常态的长效治理机制，从而最终取得持久性共同利益的实现。

PCGM的运行基础，是在一个渐进调试型的政治—行政体制中，利用稳定、连续和自主转化的制度变迁，创造出有利于个人作出服从规则和进行相互监督的权变承诺和可信而确定的环境，从而克服集体行动的困境，组成一种富有成效的治理网络。PCGM的转型意义体现在:进入改革开放新时期的国家治理，在一个执政党和精英政府的有力权威与弹性变通制度安排的运行过程中，采取以组织化调控和吸纳为主、制度化调控为辅的方式处理社会矛盾，实行运动式治理，形成政党领政、政府执政、社会共政的转型局面，从而实现国家的富强发展。现代意义上的国家治理，秉持有限政党、高效政府和多元社会的主体治理理念，强调高度法治和理性自治精神，采取制度化调控为主、组织化吸纳调控为辅的方式实行PCGM，形成政党领政、政府行政、多元参政、社会监政的良性循环治理格局，最终实现建设民主文明国家的目标，使中华民族实现近五百年来的夙愿，真正屹立于世界民族之林，再创辉煌。

PCGM的实现路径，是要从制度分析进发，攻破单中心权威治理理论和实证上的致命缺陷，将治理范式引向一个新的更为广阔的思维空间。从制度分析的预设逻辑来讲，我们能够针对任何一个现象和问题，设计出一整套制度性的应对解决方案，但操作的难度和实施成功的可能性却微乎其微。以刘翔征战2012年伦敦奥运会为例，他是否参加奥运和是否能取得可喜成绩，不是以其自身条件来决定的，是否参加背后都有一套各自的解释逻辑。按照常理，刘翔是不应该出场比赛的。但他还是参加了，这里面既有体育官员和中国奥委会官员基于民族荣誉和国家自豪感的考虑，也有代言品牌商的利益要求，所以他出现在了比赛的现场，虽败犹荣。如果刘翔不参加比赛，于情于理都比较符合，因为竞技体育讲究的是在平等竞争的前提下体现公平的胜败结果。我们可以从正常的思维推理，在13亿人口中是能够找出一个在年龄、体能和技术上与刘翔相媲美甚至超过他的人，并且很可能不止找到一个。但为什么我们很难通过最直接的人海战术办到，不管在技术上还是在国家资源的稀缺有限性上都很难办到，这就是人类共同体普遍面临的集体行动的困境。所以我们真正要做的是转而去寻求设计一整套精确、科学、有效的制度安排，从而在大样本的概率估值中来发掘和培养优秀的体育人才。以此类推，其他领域亦是如此。

从制度分析的理论与实证进路上看，前不久去世的2009年诺贝尔经济学奖获得者之一欧玲教授 (埃莉诺·奥斯特罗姆，Elinor Ostrom教授的中文名)在全世界 (主要是发展中国家)所做的论证共享性资源模型的科学性和可实践性的种种努力，以及深入的理论探索和大量对森林、湖泊、池塘等公共资源进行的实证研究，不仅提出了制度供给在经验世界中的运用，也提出了解决制度设计中三个相互关联的难题的答案:制度供给、可信承诺和相互监督。她认为，现实中的治理和决策模式并非完全遵从传统理论所述的以国家为中心的自上而下的治理或是建立在市场契约基础上的靠市场利益驱动的治理，有组织的公民组织在合理的规则引导下也能实现“共治”和“善治”。换言之，人类可以通过自由选择和自主决策，而不是基于强力和命运来实现人类社会自身的良好治理①Ostrom E.，A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas.Proceedings of the National Academy of Sciences，2007，104(39)，pp.15181-15187.。

这一理论在国内得到了回应。国内学者杨立华博士在“产品—制度”(PIA)框架下，以我国西北草原的沙漠化治理困境作为研究议题，通过博弈模型的构建和多维实证方法的运用，从制度变迁方式和过程的角度，指出多元协作性治理是解决集体行动困境问题的重要方法，并成功设计了沙漠化治理制度变迁的若干原则，从而建构了解决集体行动的第四种模型——学者型治理或曰知识治理①北京航空航天大学公共管理学院杨立华副教授的博士论文《学者参与性治理:沙漠化及其他集体行动困境问题的解决》(Scholar Participated Governance:Combating Desertification and Other Dilemmas of Collective Action)获得美国公共政策分析和管理协会 (Association for Public Policy Analysis and Management，APPAM)2008—2009年度公共政策和管理最佳博士论文奖 (亚洲研究)。在他关于这一论题的系列中英文研究中，很好地展现了这一理论的模型建构和实践验证。其详细个人介绍请见网站:http://www.hss.buaa.edu.cn/szdw/xzglx/24307.htm.。这就拓展了欧玲教授的理论。

在共享性资源模型和学者型治理模型的双重视域里，PCGM不仅强调多中心主体治理的差异性和协同性，也要探求制度变迁的多维因素嵌套行动者策略的过程，更要通过制定分类标准和治理原则来与具体特定领域的适用性达成一致。这就需要着力于理念、过程和目标三者的统一，其中包含学界反复讨论的运动式治理转型所必备的可持续性、常态化、法治化等要义。