台州“人户分离”状况浅析

朱彩红

（台州市统计局，浙江 台州 318000）

随着经济和社会的不断发展，人口流动日益增多，“人户分离”问题越来越普遍，已经影响到各项社会管理的有序开展。在新的形势下，如何合理制定政策和决策，科学管理流动人口，从根本上解决“人户分离”问题，已成为当务之急。

一、“人户分离”的概念

以乡、镇、街道为界，人口的户籍登记地和现居住地不一致的现象统称为“人户分离”。按分离的表现形式，“人户分离”人口一般分为“人在户不在”和“户在人不在”两种（本文不讨论人在户未入即黑人黑户现象）。“人在户不在”是指居住在本乡、镇、街道，而户口在外乡、镇、街道，并离开户口登记地半年以上的常住人口，即人口普查流动人口中的外来常住人口（以下简称“外来人口”），而“户在人不在”是指户口在本乡、镇、街道并且外出半年以上，居住在其他乡、镇、街道的人口，即人口普查流动人口中的外出人口（以下简称“外出人口”）。

二、台州“人户分离”现状及特征

（一）台州“人户分离”现状

据第六次全国人口普查统计，台州市常住人口总数为596.88万人，其中外来人口有188.58万人，占常住总人口数的31.6%，与2000年第五次人口普查结果比较，比重提高了16.4个百分点。

从户籍人口角度分析，台州市582.59万户籍人口中，外出人口数为168.88万人，占户籍总人口数的29.0%，与2000年第五次人口普查调查结果比较，比重提高了8.2个百分点。

第六次全国人口普查查数据显示，台州市外来人口与外出人口的比重均比2000年第五次人口普查有较大幅度提高，台州“人户分离”现象已越来越普遍。

（二）台州“人户分离”的特征

1.“人户分离”现象与经济发展水平紧密相关。分县（市、区）来看，经济欠发达地区以人口流出为主，经济相对发达地区则刚好相反。据“六普”调查结果显示，天台县、仙居县、临海市和三门县人口呈净流出状态，净流出人口数分别达19.33万人、14.75万人、12.23万人和9.40万人；玉环县、温岭市、路桥区、椒江区和黄岩区呈净流入状态，净流入人口数分别达19.5万人、18.17万人、18.10万人、14.96万人和4.67万人。

2.务工经商成为“人户分离”最主要原因。“六普”调查数据表明，台州市人口流动的原因中，务工经商是“人户分离”最主要原因，占62.6%；其次是随迁家属、学习培训、拆迁搬家、寄挂户口和婚姻嫁娶，分别占14.5%、6.5%、4.5%、3.4%和3.2%。

表1 “人户分离”原因比重情况表单位：%

3.青壮年是外来人口的主要人群。台州市青壮年是构成外来人口的主要人群，据“六普”资料显示， 20-44岁的外来青壮年人口为119.92万人，所占比重达63.65%，这部分人口也是台州市城市建设和经济社会发展的主力军。45-59岁的中年人数为24.13万人，所占比重为12.8%，0-19岁和60岁及以上老人的人数分别为31.03万人和6.08万人，所占比重分别为16.5%和3.2%。

三、“人户分离”现象产生的原因

“人户分离”是我国户籍管理制度下的一种特有社会现象，造成“人户分离”现象的原因也比较复杂，概括起来主要有以下几种：

（一）人口迁徙需求与落后的户籍管理模式之间的矛盾，是产生“人户分离”现象的根本原因

农村劳动力的大量富余、地区之间社会经济发展的不平衡，越来越多的人口从农村流入城市、从经济欠发达地区流向经济发达地区。同时，城市的改造、扩展，人们对生活条件的更多追求，也加剧了城市内部的人口迁移。目前，我国户籍管理仍沿用第一部户籍制度，城乡二元户籍管理区别对待模式、严格的户口迁移政策、缺乏“人户分离”强制迁移或相应的处罚措施、靠当事人主动更新户籍资料机制等负面效应日益显现，人口迁徙需求不断冲击我国落后的户籍管理模式，同时也是对缺乏户籍管理配套法津法规的挑战。

（二）历史遗留及管理、治理滞后和户籍意识日渐淡泊是造成“人户分离”的重要因素

首先，由于缺乏与社会经济发展相适应的有效户籍管理政策和治理手段，逐渐产生并遗留了大量“人户分离”现象。如政策性规定的捐资“农转非”；旧城新建改造、乡村整体迁移缺乏及时户籍迁移管理措施；单位建制落户人员因单位整体搬迁或关闭而户籍未迁；受现行户口迁移政策限制的长期在外务工经商人员等。

其次，人们的户籍意识日渐淡泊，该登记、转迁的不及时登记、转迁，人为造成了“人户分离”。包括有：居民为满足工作需要多处购房，造成“候鸟式”“人户分离”；学生毕业后因工作没落实而造成“口袋人口”、“人户分离”等。

第三，公安部门在户籍管理中，存在经费不足，警力不足，跟踪管理不够到位，入户查访工作落实不够到位，部分户籍内勤人员责任心不够强，无严格按户籍规定该销不销、该入不入等情况，也是造成“人户分离”现象不断增多的原因之一。

（三）利益趋动使“人户分离”现象加剧

由计划经济带来的依托在户口上的权益，给户口带来了“市场价值”，户籍从人口管理的一种重要工具演变成为一种社会资源，由于区域发展存在差异和教育、医疗、福利设施等的发展不均衡，涉及到子女就学、商品房购置、就业、服兵役等有关利益的驱动，人们把子女的户口放在有优势区域甚至寄挂到亲戚、朋友的户下。农村人口购房、婚嫁而不迁户口大都也与利益相关。

四、解决“人户分离”问题的对策

“人户分离”现象随着时间的推移越来越多，不仅给公安机关的管理增加了难度，也对社区、计生、教育、民政、统计等部门的工作带来一定困难。对普通居民来说，生育、上学、申请低保等也会受到影响，解决“人户分离”问题任重而道远。因此，必须引起高度重视，结合当地实际，采取针对性强的有力措施，最大限度地减少“人户分离”情况的发生。

（一）建立健全户籍法律法规

尽快修订户口登记条例并出台《户籍法》及其配套法律法规，做到有章可循，有法可依。同时与个人信用平台接轨，若“人户分离”人员提供虚假申请材料，有关部门按照规定予以行政处罚，并记入个人信用信息；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。另外，房屋出租人也应当督促、配合“人户分离”的承租人办理居住登记，否则可能面临相应处罚。

（二）加强组织领导

将“人户分离”清理整顿列入长期规划工作，并纳入目标管理。地方党委政府高度重视并主动协调关系，建立由政府牵头，财政、公安、司法、教育、人力保障、计生、统计、民政、房管、工商、国土和城建等有关职能部门组成的领导小组，各部门按自身职责，分解目标，协同作战，制定既利于管理，又符合群众利益的政策规定，逐步减少和解决“人户分离”现象。

（三）加大户籍改革力度

现在户籍改革最大的问题还是在于与户籍相关的利益权利待遇太多，改革的核心是身份地位平等化，它比迁移自由化更加重要。首先，恢复公民户籍单纯的登记功能。尽量把一些职能管理工作和户籍脱钩，建立平等化不带附加权利的户籍制度。其次，本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，实施“一站式”服务，即迁入地就直接可以办理户籍迁移的所有手续。第三，实现人口整体化、动态化和现代化的管理。建立完善网络动态信息采集系统，实现居民身份网络登陆，网络打印居民卡，采用公安网络识别码进行防伪，实现网络各种信息资源共享，并充分利用十年一次的人口普查资源，及时校对更新户籍信息。第四，实施“以房找人”的实有人口管理模式。取消以单位建制的户籍管理，落实以现居住地派出所管理户口，以社区为落户单位的户籍管理制度。第五，对全市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。

（四）加大公安机关管理力度

充分认识人口管理是公安机关工作的基础，各级公安机关特别是户籍派出所要充分发挥职能作用，采取有力措施，主动服务。要努力克服外部干扰，严格执行各项户口管理政策规定。要公开政策规定、办事程序，落实责任制，建立健全监督、制约机制，符合政策的，马上办理，不能办的坚决不办，采取动态管理的办法，确保人口信息完整、准确、鲜活，努力控制“人户分离”现象的进一步扩大。

（五）加大宣传户籍法律法规力度

加强户籍知识宣传活动，通过电视、广播、网络、报纸、居住区的电子宣传屏、黑板报和短信等载体，结合开展的各项走访活动和群众性社区文化活动，向辖区宣传户籍知识、相关政策法规和户口登记流程等。同时，鼓励群众向派出所举报虚假户口和不执行《统计法》瞒报人口等行为，提高群众执行户籍管理法规的自觉性，使群众了解到“人户一致”的重要性，主动地配合公安机关搞好人口管理工作。