深化行政体制改革的几点深层思考

● 高小平

（作者系中国行政管理学会执行副会长兼秘书长）

我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段。国家政治经济社会生活中存在着各种风险和挑战，国际经济复苏乏力对我国的影响正在加深，国内经济运行中深层次问题尚未解决，政府改善民生的任务艰巨繁重，党的执政能力和政府行政能力还有待提高，改革发展进入了深水区。在这样的背景下，十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，对深化行政体制改革作出重大决策，新的行政体制改革已经开启。这是形势所然，也是政府主动把握机遇、迎接挑战、找准焦点的一个主动选择。

一、按照经济基础决定上层建筑的规律深化行政体制改革

生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑是社会发展的基本规律。这一规律透过政府、市场、社会这三个基本要素不同的结构与关系表现出来。我国的全面改革之所以从经济改革开始，就是因为经济体制最集中地体现了生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的关系，是经济基础的核心，只有摸到了经济体制改革的规律，才能找准政治体制改革和社会管理体制改革的脉搏，使各方面的改革与经济体制改革相互适应、相互促进。行政体制改革作为经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革的结合部，它的规律与经济、政治和社会改革规律有着密不可分的关系，存在于其内、表现于其外、贯穿于其中。在经济方面，按照政府调节市场，市场引导企业的路子改革行政体制，就是要通过培育市场、规范市场、监管市场、调控市场，建立和完善市场经济体制，引导经济主体在市场竞争中发展，政府按照市场经济规律履行好宏观调节的职能，克服市场的局限性，防止“市场失灵”。在政治方面，按照党的领导，通过依法治国和依法行政，实现人民当家作主的路子改革行政体制，政府就是要发扬政治民主，还权于民、问计于民、服从于民。在社会方面，按照党和政府领导、负责社会建设的改革路子，政府就是要发扬社会民主，通过社会组织的协同管理，实现公民自治，就是要政社分开，充分发挥社会组织、社区等各类自治组织在社会管理中的枢纽作用，加强社会服务。行政体制改革按照这些内在的客观逻辑积极推进，才能体现上层建筑适应经济基础的要求，才能服务于政治改革、经济改革、社会改革的目标、路径及方法。

二、按照“五位一体”总体布局深化行政体制改革

经济社会生活中很多制约科学发展的问题，特别是一些深层次问题是相互交织的，这就需要更加关注改革的系统性、整体性和关联性。行政体制改革，上与政治体制改革相承接，下与经济体制改革相联结，中间与文化体制、社会体制、生态体制改革相交织，在各项改革中处于枢纽地位。深化行政体制改革对于推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设具有关键性影响。完善社会主义市场经济体制，要求政府进一步转变职能，推动经济体制改革。加强社会主义民主政治建设，需要进一步确立人民群众管理国家事务和公共事务的主人翁地位，推进行政民主体制的创新，建立制度化的征求意见机制、专家咨询机制、听证机制、公众评价机制，以行政民主化推动政治文明建设。构建社会主义和谐社会，要求加强和创新社会管理，释放社会活力，实现社会成员自我管理，推动改革发展成果共享机制的形成。繁荣社会主义文化，要求转变政府文化职能，整合管理要素，发挥市场作用，做大文化产业，扶持文化事业，提供更多文化服务。建设生态文明，要求政府加强环境保护职责，引导企业发展循环经济和绿色产业，培育非营利社会组织，引导公众积极有序参与生态文明建设。全面建成小康社会和各方面的改革发展，都迫切期待着行政体制按照“五位一体”的总体布局战略深化改革，真正通过转变职能，把不该管的事交出去，把该管的管起来，使政府有能力担负起社会主义现代化建设的重任。经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”建设的战略布局对行政体制而言，在理论上科学地解决了政府、生产、社会的关系，在实践上是建立大部门制的基本依据和现实要求。

三、按照服务型政府的方向深化行政体制改革

行政体制改革要解决改什么、怎么改的问题，先要解决往哪儿改的问题，即改革的方向问题。这是政治层面的问题。改革开放以来我国经济发展比较快，但公共服务没有跟上，建设以公共服务为导向的政府，即服务型政府就成为题中应有之义。十六大把建设服务型政府作为行政管理体制改革的方向。十七大和十八大进一步明确提出“深化行政管理体制改革，建设服务型政府”，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府对行政体制有着新的要求，需要政府在管理体制、工作制度和业务流程等方面深化改革。政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能要向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变。这要求政府职能转变要加大力度，不断创新，将政府一般职能和特殊职能、原有职能与新的职能结合起来统筹考虑，将政府管理职能与服务职能贯通起来，将“廉价政府”与“廉洁政府”结合起来。在政府履职方式上，要创新调控方式、监管方式、服务方式和执法方式。改善经济调节方式。政府要善于更多地运用经济手段、法律手段管理和调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性。改进市场监管方式。要积极推进公平准入，规范市场执法，加大对涉及人民生命财产安全领域的监管力度。开展相对集中行政处罚权工作，探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。减少行政执法层次，下移执法重心，与群众日常生产、生活直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。创新社会管理方式。要强化政府促进就业和调节收入分配和履职手段，以城市低保和新农合等制度形式完善社会保障体系，健全基层社会管理机制，推动政府行政管理与社区互动。创新处置突发事件的方式方法，维护社会稳定。改革公共服务方式。着力改进教育、卫生、文化等社会事业领域的服务方式，不断强化服务意识，简化服务程序，逐步建立现代公共服务提供方式和多元供给渠道，探索基本公共服务均等化推进模式。加强政府管理创新的协同性，完善“一站式”政务服务体系，建立政府绩效管理体制和行政问责制，夯实廉政建设和转变作风的制度基础，提高行政效能，提升政府公信力和执行力。

四、按照建立比较完善的中国特色行政体制目标深化行政体制改革

改革开放以来，我国行政管理体制改革遵循着“实践是检验真理的唯一标准”和“摸着石头过河”的原则，积极探索，不断提出阶段性任务，一步步迈向新目标。上个世纪80年代初，根据国家启动经济体制改革的需要，适时提出了政府机构改革的任务。随着经济改革和社会发展，在20世纪80年代末90年代初明确提出了转变政府职能的要求。进入新世纪，按照社会主义经济市场体制基本形成的实际情况和大力发展政治民主的要求，把促进社会主义市场经济完善和推进行政民主作为改革的重要内容。党的十七届二中全会提出了建立比较完善的中国特色社会主义行政体制的目标，十八大明确了这个目标的行政体制特征是政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，创新行政管理方式。按照建立中国特色行政体制目标深化行政体制改革，就要求政府在职能、功能、机构、机制、方略等方面进一步深化改革，为经济持续健康发展和社会和谐稳定提供有力的载体和制度保障。在政府基本职能上，进一步向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。在政府主要功能上，更多地提供公共产品，大力推进基本公共服务均等化，更有效地解决求学、就业、看病、养老、居住、社会保障、公共安全等突出问题。在政府组织体系上，稳步推进大部门制改革，解决机构设置过细、层级过多、职能交叉、权责脱节等问题，逐步形成经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各项职能分工合理的“大部门制”的机构体系。在治国理政的基本方略上，要加快建设法治政府，用法律法规调整政府与市场、企业、社会的关系。做到政府职权法授、程序法定、行为法限、责任法究。在政府权力结构上，要按照决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的要求，完善权力结构，把权力关进“笼子”里。按照建立比较完善的中国特色社会主义行政体制目标深化改革，还有一个更深的含义，就是社会主义是一个长期的历史进程，需要几代人、甚至几十代人的不懈努力，同样，行政体制改革也是一个长期的过程，不可能毕其功于一役，即使到了2020年建立起一个比较完善的行政体制，还需要进一步发展，服务型政府建成的时间可能要比建立起一个比较完善的行政体制难度更大、时间更长、任务更艰巨。因此，深化行政体制改革要做好长期奋斗的准备。