劳动保障监察执法与司法衔接的实践与思考

■张维 张海珍

山东籍农民工丰纪龙在都江堰市某公司打工期间因工受伤，被鉴定为六级伤残，但公司始终没有支付工伤赔偿金。今年5月，丰纪龙申请劳动争议仲裁后，市人社局高度重视，开设绿色通道，经多方沟通和调解，丰纪龙终于拿到了7.5万元工伤赔偿金。近日，丰纪龙将分别写有“人民公仆情系百姓”和“依法行政真无私，一枝一叶总关怀”的两面锦旗送到市人社局局长张锡恒面前，感谢人社系统工作人员热情为民，维护劳动者合法权益。

随着市场经济的不断发展, 劳动保障监察执法与刑事司法相脱节的问题逐步显现和突出,如何建立健全科学的劳动保障监察执法与刑事司法衔接工作机制, 充分发挥劳动保障监察执法与刑事司法的作用, 已成为亟待解决的问题。

《中华人民共和国刑法修正案（八）》施行以来，都江堰市人社局在加强劳动保障行政执法与刑事司法的有效衔接方面作了积极而富有成效的探索。近两年，都江堰市劳动保障监察累计为2.5万名农民工追讨合法劳动报酬1.31亿元，成功处置了78 起涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件，其经验做法得到省人社厅、成都市人社局领导的肯定。

监察执法与刑事司法衔接机制的建设

都江堰市近年来深刻认识到通过劳动保障监察执法与刑事司法相衔接，处置欠薪问题的特殊性、重要性和紧迫性，在实践中，积极稳妥地推进劳动保障监察执法与刑事司法联动机制，充分发挥劳动保障监察执法与刑事司法衔接机制对于打击犯罪和规范劳动保障监察执法活动的积极作用。

领导的高度重视是关键。市委市政府高度重视民工工资清欠工作，成立了由市委常委、政法委书记为组长，常务副市长、分管建设工作的副市长、分管劳动保障工作的副市长、公安局局长、法院院长、检察院检察长为副组长，相关部门负责人为成员的民工工资清欠工作领导小组，采取各种有力措施，扎实开展清理拖欠民工工资专项清理行动。

权责的明确划分是前提。都江堰市进一步明确了建设领域防范和处置拖欠民工工资的工作职责、协调制度、监管制度。由城乡建设局牵头，各乡镇（街道）、平台公司配合，负责对建设项目工程款拨付和民工工资发放情况进行监督检查，对事实清楚、责任明确的拖欠行为进行协调处置；人社局牵头负责对建设项目民工合同签订情况进行登记备案和监督检查，对因合同纠纷、劳务纠纷等拖欠行为进行协调处置；公安局牵头，人社局、检察院、法院等部门配合，严厉打击恶意欠薪、恶意讨薪等行为；司法局牵头，法院、总工会配合，负责宣传引导民工通过司法途径解决民工工资拖欠问题，并提供绿色通道，快速判决。

问题的准确调查是基础。按照开展清理灾后重建拖欠农民工工资专项行动实施方案，都江堰市抽调工作人员组成摸排小组，在进行全面摸排的基础上，市人社局向市公安局移交了5件涉嫌拒不支付劳动报酬案件，公安机关立案2件，涉案金额高达1244余万元，涉及人数1386人。

部门的联动执法是保障。在解决拖欠民工工资报酬等问题方面，市人社局在做好组织协调工作的同时，加大同公安、工商、住房城乡建设、工会等有关部门和组织联合执法的力度，保持强有力的工作态势，充分发挥职能部门的严格执法手段和社会特殊影响力，形成全方位、宽领域、多层次的联动工作格局。自2011年5月以来，市人社局通过劳动监察行政执法与刑事司法的有效衔接，成功解决了78 起因拖欠农民工工资的问题。

正视衔接机制构建中存在的问题

尽管劳动保障监察执法与刑事司法衔接制度的框架已基本建立, 但在立法、执法和司法层面上,仍然存在着不少问题。

一是在行政处罚与刑事司法衔接上没有确立刑事先理原则。受地区、部门的狭隘利益驱动或者认识分歧等因素影响，行政执法机关通常对行为人适用行政处罚，以罚代刑。二是有关劳动保障监察执法和刑事司法衔接的法律法规位阶较低，缺乏司法属性。三是有关行政处罚与刑事司法衔接的规定原则性较强，可操作性较低，缺乏统一的标准。四是行政处罚与刑事处罚标准不一致, 证据的收集、保全、转化存在问题。五是检察机关的监督体系还不完善，监督手段有限，缺乏获得信息的有效途径和方式，监督效果不甚理想。

行政执法与刑事司法衔接机制亟待完善

必须依据现实的需求, 按照法律的规定, 进一步积极稳妥地推进行政执法与刑事司法衔接机制的完善,以发挥行政执法与刑事司法衔接机制对于打击犯罪和规范行政执法活动的积极作用。

首先，应完善立法。完善立法是劳动保障监察执法与刑事司法衔接的根本保证，进一步明确并合理界定劳动保障监察部门与司法机关在工作衔接中的职责权限、管辖范围，做到各司其职，各负其责，依法办案。在具体操作层面上，必须明晰各项监督权能的权责范围，做到权力范围清晰，责任大小、责任归属明确。就目前而言,可以对现行的各种规定进行清理, 对法律条文重新整合, 将移送程序法定化, 规范移送行为,为建立涉嫌犯罪案件的移送制度提供足够的法律和制度保障。

其次，加强执法合作,合理配置执法资源, 整合办案力量。一方面, 司法机关的提前介入可以弥补行政执法机关在侦查手段与侦查力度上的局限, 强化行政执法的效果, 拓宽案源的发现渠道。另一方面, 行政执法机关也可以弥补司法机关在取证过程中非专业性和滞后性的局限,提高刑事诉讼的效率。

第三，完善证据移送制度。由于行政执法与刑事司法对证据规则的要求不同，其证明标准也存在差别。因此, 应由全国人大及其常委会或者“两高”对行政执法在刑事诉讼中的法律地位作出符合诉讼规律的解释, 明确赋予行政执法机关搜集证据具有刑事诉讼效力, 对行政案件证据向刑事证据的自然转换进行规范。

第四，强化检察机关的监督力度。应明确检察院监督行政执法机关移送刑事案件的方式, 进一步明确拒不移交刑事案件的法律责任。同时, 对于检察院通知劳动保障监察部门移交的刑事犯罪线索, 公安机关应当立案侦查。公安机关不予立案或立案后予以拖延, 不履行侦查职责的, 检察院可以自行侦查。劳动保障监察部门对公安机关不接受所移送的案件的, 或对公安机关不予立案的决定有异议, 应当建议检察院进行立案监督等, 否则也应承担相应的责任。

第五，加快信息共享平台建设。建立劳动保障监察执法与刑事司法信息共享平台是完善衔接机制的前提和基础。要充分运用现代科技手段, 以提升执法管理为核心,以加强市场经济领域内涉嫌犯罪案件的执法衔接为重点,依托电子政务信息网络, 实现执法信息资源共享, 有效地整合执法资源和司法资源, 为劳动保障监察部门与司法机关之间架起一座信息沟通和工作交流的桥梁。

第六，提高执法人员办案技能。着力提高行政执法人员刑事诉讼意识, 强化取证意识, 提高办案能力，是保证劳动保障监察执法与刑事司法衔接机制取得实效的重要环节。劳动保障监察执法人员要通过加强对刑事法律知识的学习，使其掌握刑事司法工作程序，能及时、准确处理应当移送的涉及刑事犯罪的案件。