县域经济发展的法律思考

安桂荣　宋杨

摘 要：据统计，我国有2853个县级行政区域，70%的人口集中在县域，我国的法治化建设不能忽视这样一个群体和广阔的空间。县域经济是以县城为中心，乡（镇）为纽带、农村为腹地的一种特殊的区域经济。立足于县域经济发展现状，深入分析县域经济发展中存在的问题，并提出相应的法律对策，为发展和完善我国县域经济法治建设提供有益的帮助。

关键词：县域经济；依法治县；依法行政

中图分类号：F207 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）10-0119-02

据统计，我国有2853个县级行政区域，70%的人口集中在县域，我国的法治化建设不能忽视这样一个群体和广阔的空间。我国“十二五”规划纲要再一次特别强调“增强县域经济发展活力”，十八大之后，县域经济发展将进入“统筹推动县域经济科学发展”的新阶段。

一、县域经济发展的现状

县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，具有地域特色和功能完备的区域经济。它具有如下特征。

（一）区域性

县域经济属于区域经济范畴，是中国经济中的一种特殊的区域经济，具体来说是以县城为中心，以乡镇为纽带，以农村为腹地的基础行政区域经济。

（二）地域性

县域经济以县级行政区划为地理空间，区域界限明确。与城市的“市辖区”相比，县域经济的范围相对较小，但其经济结构更具特色。

（三）独立性

县域经济有一个县级政权作为市场调控主体，它可通过发挥政府的经济职能作用，对本区内的经济活动进行统一的、有计划的宏观调控，是一个相对独立的经济体系。

（四）综合性

县域经济活动既涉及生产、流通、分配和消费各个过程，还涉及农业、工业和第三产业各个部门。要正确处理好县域内诸多经济关系、社会关系，发挥比较优势，促进县域经济健康发展。

经过新中国成立60多年，特别是改革开放30多年来的发展，我国县域经济发展取得了长足的进步，在法制建设中也取得了明显的成效，主要表现在以下几个方面：

第一，法律法规进一步完善，已基本形成体系。截至2013年3月，我国农业领域共制定16件现行有效法律、27件行政法规、161件农业部规章、共600多件地方性农业法规规章，涵盖了农业农村经济的主要方面。同时，积极推进立法程序的公开透明和公众参与，着力提高立法质量。

第二，行政执法较大改进，法制环境日益宽松。截至2012年底，全国已有2295个县开展了农业综合执法工作，县级覆盖率达到99%。在完善执法体系的同时，各地也结合实际开展执法培训，有效提升了执法人员的执法能力。仅2011年，各级农业综合执法机构办理行政处罚案件51412件，行政复议变更或行政诉讼撤销案件维持在万分之一左右，有效维护了农业生产经营秩序和农民合法权益。

第三，县域普法工作取得成效，基层干部群众法制观念有所增强。自上个世纪八十年代以来，各级农业部门认真落实农业普法规划，组织了形式多样的普法活动。在当前正在进行的“六五”普法工作也取得了显著的成效，增强了执法人员与基层干部的法制观念和依法行政能力，提高了群众依法治县的主体意识和政治热情。

二、县域经济发展存在的问题

（一）立法存在的问题

我国法律、法规中虽然对县域经济依法行政的规定很多，但在实际应用时还存在空白，这与建设法治政府仍有不相适应的地方，主要表现在以下几个方面。

1.现有法律、法规缺乏可操作性，优惠政策吸引力不强。现有的法律、法规以概括性为主，政策性的法制宣传意味很浓，但只是原则性指出要加强依法治县，尚未建立起与现代市场经济相适应的、完备的法律体系。不少县（市）的优惠政策制定得还不足，缺少可操作性。

2.强化自身利益、弱化责任和义务。少数行政公职人员受利益的驱动，存在乱收费、乱罚款、不作为、乱作为的现象，无明确的法律责任，一些领导干部很难做到自我约束，这不仅影响了县域的发展大局，而且极大地阻碍着社会主义和谐社会的建设进程。

（二）部分基层干部法律意识淡薄

目前我国各级领导干部思想观念陈旧，重经济、轻法制，重传统经验、轻法律依据，重上级政策、轻法制教育，重行政命令、轻法律程序的“四轻四重”现象严重，再加上地方保护主义、司法腐败等严重制约着“普治”工作的正常进行。基层行政执法人员的素质较差，目前我国县乡行政执法人员多数没有经过行政执法必备的文化、道德和法律素质培养。县一级执法人员经过系统业务和法律培训的较少，有的上岗后，不懂法律条文。人民群众对这些基层执法人员的评价是：执法不懂法；执法随意性大，滥施处罚；以权谋私严重；执法态度蛮横。法律意识淡薄导致公民合法权益得不到保护，违法事件难以遏制、严重影响社会稳定。如不引起重视，任其发展、蔓延，则会贻害无穷。

（三）执法存在的问题

目前，执法不严、司法不公、执法内容不公开、执法行为不规范问题时有发生。一些行政不当或违法的行为还得不到及时纠正，有的行政机关工作人员法治观念淡薄、缺乏群众感情和服务意识，存在不作为和乱作为、失职、越权等问题。造成法治建设在县域更加举步维艰。其主要表现在以下两个方面。

1.拥权自重，谋取私利。“权大于法”，很大程度上就是指行政权力大于法律，政府工作缺位、错位、越位的现象时有发生。行政权力不受法律的制约，这显然是与法治原则背道而驰的，极大地阻碍着社会主义和谐社会的建设进程。合法行政、合理行政是依法行政的基本要求。然而少数部门受利益驱动，仍然存在乱收费、乱罚款、收受人情贿赂等现象。

2.法制不健全，执法行为随意。我国现行的法规条文有许多规定得不具体，这就必然赋予行政机关及其工作人员一定的自由裁量权。行政自由裁量权本应体现执政为民的宗旨，遵循公平、公正的原则，但在实际操作中不能有效地防止和制裁以权谋私、权钱交易，必然会破坏正常的经济秩序，产生一系列的社会问题。

（四）监督管理机制存在的问题

1.党内主要领导干部在本级及以下有绝对权力，加上上级监督不到位、同级监督乏力、下级监督滞后、互相监督难以执行以及自身监督很难等问题，造成“一把手”处于无人监管的状态。当前的腐败主要是“权力腐败”，原因在于权力过于集中且缺乏平行监督的强力机制。

2.长期以来，监督工作重点在事后监督，忽略了对行为的事前和事中监督。使监督工作出现被动局面，加上近年来违纪违法手段多样且隐蔽，使监督效果越来越不明显。

3.有些地方把处理违法现象与发展稳定对立起来，在责任追究上搞“内部消化”，大事化小、小事化了，使一些违纪违法分子不但没有受到及时有效处分，反而在行使权力时继续滥用职权。

三、县域经济发展的法律对策

（一）加强地方立法，提高立法质量

随着农业领域基本实现有法可依，农业立法工作迫切需要实现两个转变：第一，由注重立“新法”向立“新法”与改“旧法”并重转变，不仅要继续查漏补缺，及时将强农惠农政策立为“新法”，也要注重对“旧法”进行分析评估并适时修改。抓住制定“十二五”规划的有利时机，在充分了解和掌握县情的基础上，结合本地实际，对一些资源优势的县进行区域性规划，并制定相关的优惠政策。第二，由注重立法数量向立法数量与质量并重、更加重视质量转变。用足、用好、用活地方的政策法规，逐步使法制环境建设实现由量变到质变的飞跃。保障公民权利、维护社会安定。

（二）加大法制宣传，增强法律意识

加强县域公民的法制宣传教育，提高全民法律权威意识，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为“遵守宪法和法律的模范”。具体建议是：第一，采取多种有效形式，在县域群众中继续开展法律宣传教育，增强公民守法意识和依法维护自身合法权益的能力，不断提高广大干部群众依法决策水平，为依法治县打下坚实的思想基础。第二，要在青少年中大力开展法制宣传教育，把法制教育列为学校德育教育的主要内容，培养学生遵纪守法观念。第三，运用媒体在法制宣传教育中的作用，加大覆盖面和渗透力。加强宣传部门、新闻媒体与执法部门的沟通协调，保证法制宣传教育的积极效果。

（三）坚持依法行政，严格公正司法

依法行政是依法治县的核心。首先，行政机关必须严格按照宪法和法律的规定办事，严格依法从事行政行为。其次，要将现行的国家法律和地方法规按其内容明确执法主体，建立完善执法责任制，强化执法力度，提高执法水平。第三，行政机关对执法过程中出现的错案和过错应认真纠正，并依法追究其责任。承担责任的具体方式是撤销违法的行政行为；对“不作为违法”可以限期履行；作出“违法确认”，给行政相对人造成损害的，要依法赔偿。

公正司法是依法治县的关键。公正司法要求司法机关在行使国家审判权、检察权、刑法执行权时，应坚持“执法必严、违法必究”的原则；坚决杜绝以权代法、权钱交易、等司法腐败行为，做到严格执法，不徇私情；各级检察、审判机关必须打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，建立独立于本行政辖区的司法管辖系统。

（四）建立和完善执法监督制约机制

依法监督是衡量依法治县的重要标志。第一，加强对权力机关的监督。把对国家机关和司法、行政部门的监督作为重点，密切结合实际，加大执法检查力度，大力推进执法公开，提高工作的透明度，防止国家公务人员的权力滥用。第二，各级人民政府要加强行政机关内部及行政系统层级的检查监督，建立和完善部门执法责任制，坚持“两错”责任追究制，对党员干部和执法人员出现的问题更应秉公执法。第三，要加强民主监督和舆论监督和社会监督。建立和完善司法机关和行政执法部门内部制约机制，提高司法机关，行政机关依法行政水平；充分调动广大人民群众的积极性，积极参与依法治县的各项活动，为依法治县创造良好的社会环境。

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