规范行使质检行政处罚裁量权

文/俞斌

规范行使质检行政处罚裁量权

文/俞斌

行政处罚裁量权的存在犹如一把双刃剑，既有其存在的合理性和必要性，也极易被滥用。2010年12月，国家质检总局正式制定下发了《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》（以下简称“《适用规则》”）。充分了解《适用规则》，有利于认真规范和行使质量监督行政处罚裁量权。

质检行政处罚裁量权概念

质检行政处罚裁量权，是指质检系统各级行政处罚实施机关根据质检法律、法规、规章的规定，结合违法行为的事实、情节和社会危害性等因素，对当事人的行政违法行为在质检法律、法规、规章规定的处罚种类和幅度内进行裁量的权限，包括对违法行为决定是否给予行政处罚、给予何种行政处罚以及给予何种幅度行政处罚的权力。

要注意裁量和认定违法行为之间的区别。认定违法行为是确认相对人违反了哪条规定，依据哪一条进行处理。裁量是在处罚依据条款的基础上进行决定，相当于刑法里定罪和量刑之间的关系。裁量可分为羁束裁量和自由裁量。羁束裁量是权限范围、幅度、行为方式、数量界限等都由法律、法规、规章明确规定，没有选择和裁量空间，如《食品安全法》第九十二条第二款规定，“食品生产经营者聘用不得从事食品生产经营管理工作的人员从事管理工作的，由原发证部门吊销许可证”。自由裁量是行政机关根据违法行为的事实、情节和社会危害性，在法定幅度内的选择决定，是规范行政处罚裁量权的主要领域，也是《适用规则》规范的主要内容。

质检行政处罚裁量权原则

行使行政处罚裁量权的原则是指在行政处罚裁量过程中要遵循具普遍意义的指导思想和准则，《适用规则》提到了公平公正原则、过罚相当原则和程序正当原则。

公平是指法律面前人人平等和机会均等，避免歧视对待。公正主要是维护正义，防止徇私舞弊。公平强调实质正义和实体正义，核心是平等。公正强调形式正义和程序正义，核心是无私和中立。《适用规则》中的公平公正原则要求的是“对于违法性质、情节和危害后果等主客观因素相同或者相近的违法行为，适用的法律依据以及做出的行政处罚种类和幅度应当基本一致”，即相同案件相同处理，做到同案同罚。

过罚相当原则，是指行政机关对违法相对人适用行政处罚，所处罚种类和处罚幅度要与相对人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的情况。《适用规则》中的过罚相当原则要求是，“综合考量违法行为的手段、情节、危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚以及行政处罚的种类和幅度”，即综合考量对案件裁量有影响的因素。

程序正当原则，是指按照《行政处罚法》、《适用规则》以及相关规定行使行政处罚裁量权。笔者认为，除了这几条原则外，《行政处罚法》确立的合法性原则、处罚与教育相结合原则和保障当事人合法权益原则自然适用于行政处罚裁量过程。《适用规则》的制定以《行政处罚法》为根据，裁量又是决定行政处罚的一个重要程序，《行政处罚法》的原则应该贯穿于行政处罚裁量过程之中。

规范质检行政处罚裁量权的主要制度

从实体上制约裁量权的行使，裁量基准（行政主体根据《适用规则》确定并实施行政处罚具体标准，其主要内容就是对具体法律法规所规定的行政处罚幅度进行裁量阶次的合理划分）对基层行政执法具有直接的指导意义，它有利于本地区或本系统的行政执法保持一定的灵活性和连贯性，让执法保持相对统一的尺度。考虑到各地经济社会发展不平衡，裁量基准的制定不宜由国家质检总局直接制定，但也不宜下放到市、县基层局，在省级局则比较合理。制定行政处罚裁量基准，主要对以下内容进行合理细分和量化：一是法律、法规和规章规定可以选择决定是否给予行政处罚的，明确规定是否处罚的具体情形；二是法律、法规和规章规定可以选择行政处罚种类的，明确规定适用不同处罚种类的具体情形；三是法律、法规和规章规定可以选择行政处罚幅度的，明确划分易于操作的裁量阶次，并确定适用不同阶次的具体情形。裁量基准的制定适用规范性文件管理的相关规定。

质检行政处罚案件办理实践中存在的相似个案间的裁量失衡现象，在某种程度上显示了质检行政处罚自由裁量的负面效应。我们必须认可质检行政处罚自由裁量的存在，使自由裁量服务于裁量合理性的实现；同时，要对行政机关自由裁量权予以有效控制，避免裁量权过度膨胀，影响质检行政处罚案件的公信力。质检行政处罚裁量说明理由制度，要求案件承办机构、法制工作机构在相关文书材料中说明为什么对当事人施加这种处罚，载明裁量的思维过程和法律依据。《适用规则》规定，对拟建议不予行政处罚或者从轻、从重处罚的，要求在案件调查终结报告、法制机构审核意见、案件审理记录和行政处罚告知书、决定书中说明或载明行政处罚裁量的理由、证据和依据。行政处罚决定是行政机关相关人员集体对法律的理解适用于个案的结论，裁量理由的阐述是行政机关在对整个案件综合分析后，运用自己的法律知识对案件处理决定的合理解释。裁量理由的阐述重要的不是说服自己，而是要说服行政相对人、复议机关和法院。同时，质检行政处罚裁量说明理由制度，可以保证质检系统行政机关相关人员的自由裁量权不至于蜕变为一种纯主观的意志活动。说明裁量理由要求对案件事实和证据进行充分论证，对证据的采信与否、如何裁量等做出逐一分析，关键在于理由是否清晰、可信和充分，不在于文字多少。

质检行政处罚典型案例指导，指质检系统对本系统办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，对违法行为的事实、情节、社会危害程度相同的进行整理、总结，形成指导性案例，作为本系统今后一段时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。参考指导性案例作出的行政处罚，在处罚的种类、幅度以及程度等方面与指导性案例一致或基本一致，体现同案同罚。《适用规则》规定，国家质检总局、各直属出入境检验检疫局和各省、自治区、直辖市质量技监局可以收集、整理和汇编质检行政处罚裁量典型案例。

除了行政处罚案件必须符合《行政处罚法》、质检系统关于行政处罚及其审理程序的规定外，针对质检行政处罚裁量，《适用规则》有具体的裁量程序制度。一是承办机构提出初步裁量意见，案件承办机构的调查终结报告应当说明行政处罚裁量的理由、依据和证据；二是法制工作机构进行审核，法制工作机构认为案件承办机构的行政处罚裁量理由、依据和证据不充分的，提出审核意见，并由案件承办机构补正；三是案件审理委员会集体审议裁量意见，案件审理记录上应载明行政处罚裁量的理由、依据和证据；四是进行行政处罚告知，保障相对人的陈述权、申辩权、听证权，如相对人对行政处罚裁量进行申辩，质检部门应当对相对人提出的事实、理由和证据进行复核；五是发出行政处罚决定书，其中要对行政处罚裁量的理由进行说明。除简易程序外，质检系统的行政机关行使行政处罚裁量权，理应遵守裁量程序，这是程序正当原则在规范行使质检行政处罚裁量权中的体现，既综合考虑案件裁量的事实和情节、实施内部权力制约，又引入相对人参与质检行政处罚裁量的过程，有利于裁量结果的公平公正。

要广开渠道多方位监督质检行政处罚裁量权的行使，纠正裁量不当或裁量违法的行为，维护质检系统行政机关的执法公信力。一是要加强内部监督，法制机构对案件承办机构进行监督检查，主动及时纠正；二是要加强层级监督，由上级质检部门定期对下级质检部门行政处罚裁量权行使情况进行检查；三是健全执法监督机制，开展行政执法情况检查，组织行政处罚案卷评查，引入行政处罚案件公开审案制度，请人大代表、政协委员以及法院、检察院和法制办等部门的法律专家对案件发表意见；四是开展责任追究，对行政处罚显失公正、行政处罚裁量违法或不当以及由于不公平公正行使行政处罚自由裁量权造成不良影响的，依照《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》等有关规定追究相关人员的责任。

（作者单位：上海市质量技术监督局政策法规处）