城乡体育公共服务政策制度一体化探析*

石陆，刘红建

（1.钟山职业技术学院基础教育学院，江苏南京210049；2.南京晓庄学院体育学院，江苏南京211171）

城乡体育公共服务政策制度一体化探析*

石陆1，刘红建2

（1.钟山职业技术学院基础教育学院，江苏南京210049；2.南京晓庄学院体育学院，江苏南京211171）

政策制度的一体化是体育公共服务城乡一体化的重要组成部分。政策理论范式下城乡体育公共服务政策制度的一体化包括政策制定、政策执行以及政策监督反馈的一体化。促进城乡体育公共服务政策制度一体化发展需要加强体育政府部门人员的培训，发挥地方政府部门的带头作用，突出农村重点，狠抓基层政策制度的执行与落实。

体育公共服务；政策制度；城乡一体化

全民健身关系人民群众身体健康和生活幸福，是综合国力和社会文明进步的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容，是全面建设小康社会的重要组成部分［1］。改革开放以来，我国国民体质的持续下降，迫切需要构建惠及全民体育公共服务体系。2011年3月1日，国务院召开贯彻实施《全民健身计划》电视电话会议，中共中央政治局委员、国务委员刘延东在会上强调，要统筹规划，分类指导，逐步形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系，不断满足人民群众日益增长的体育健身需求。从党中央国务院一系列的举措不难看出，国家的这些方针政策直接针对的就是构建城乡一体化发展的体育公共服务体系。因此，探讨政策制度的一体化是促使体育公共服务城乡一体化的实践规范要旨，是城乡体育公共服务一体化发展的理论抉择。

1 城乡体育公共服务政策制度一体化的内涵

厘清“城乡一体化”是探讨城乡体育公共服务政策制度一体化的重要逻辑前提。事实上，“城乡一体化”只是我国经济社会发展的一个战略部署，虽然“城乡一体化”受到人们的普遍关注和欢迎，但有几个问题还应该理性认识：（1）中央所提的“城乡一体化”并不是“城乡同一化”或者“农村城市化”，实现“城乡一体化”不是农村人都成为城市人，农村都变成城市，农民都成为农业工人。（2）“城乡一体化”也不是“农村城市化”，“城乡经济社会发展一体化”应该是指经济社会的城乡相互补充、协调发展，而不是单纯的“农村城市化”。

城乡体育公共服务政策制度一体化就是指国家、地方政府在体育公共服务事业发展过程中，在政策制度的制定与实施中全面考虑城市与农村的实际情况，统筹城市与农村体育公共服务政策制度的协调发展，从而公正公平地分配体育服务资金、体育场馆设施等公共体育资源，满足城市与农村居民的体育锻炼需求，实现城乡体育公共服务的和谐发展。当然，城乡体育公共服务政策制度一体化并非是要城市与农村在各个方面都要实行同样的制度，实行城乡一样化的发展。它是指在同样的政策发展环境下，城市与农村因地制宜地，按照自身的特点去发展体育公共服务。

政策学范式认为，完整的政策制度的过程主要包括：政策制度的制定、政策制度的执行、政策制度监控和评估【2】（见图1）。这三个环节是保障着政策制度达到预期成果，因而缺一不可。所以，城乡体育公共服务政策制度一体化也应该是这三个环节的一体化，即城乡体育公共服务政策制度的制定一体化、城乡体育公共服务政策制度执行的一体化以及城乡体育公共服务政策制度监控、评估的一体化。

图1 城乡体育公共服务政策制度一体化环节

2 城乡体育公共服务政策制度一体化的表现形态

2.1 政策制度制定的城乡一体化

城乡体育公共服务政策制度的制定是政策制度发挥作用的基础。如何实现城乡体育公共服务政策制度制定的一体化呢？我们认为，政策制度的制定需要考虑城市与农村体育公共服务发展的现实，不能只重视城市，或者只重视农村，而应该统筹兼顾，不偏不倚、公正公平地制定相关政策制度。回顾我国群众体育政策的可以看出，由于20世纪80年代相关政策对城市体育发展的“偏爱”，从而忽视了对农村体育的发展。所以，制定城乡一体化的体育公共服务政策制度，必须在内容中明显体现。当前，党中央国务院先后出台的系列政策制度均有体现城市与农村体育公共协调、一体化发展的内容，因此各级体育政府部门应该紧跟国家步伐，抓紧制定相应配套政策、法律、条例等等。

2.2 政策制度执行的城乡一体化

正如美国学者艾利森所认为的“政策方案对于政策目标的贡献率只占10%，其余90%则取决于政策的有效执行”［3］，政策制度的执行是城乡体育公共服务一体化发展的关键步骤。以往由于“城乡二元结构”的影响，关于体育公共服务发展的政策制度很难在农村体育事业发展中发挥作用。一些调查发现，即便是在现在，一些偏远地区的农民仍然不知道或没有听说过“全民健身计划”、《体育法》，如此这样，即便是政策制度的内容的明显提到城乡体育公共服务协调发展的内容，但是不能有效执行，仍然不能促进城乡体育公共服务的一体化发展。总体看来，目前我国群众体育政策执行机构的主线是国家体育总局——群体司——省（直辖市）体育局群体处——地区市体育局群体处——县级市体育局群体处，这些体育政府部门又对各级体育协会进行业务指导，共同执行相关群众体育的政策制度（如图2）。

图2 我国群众体育政策制度的执行机构

2.3 政策制度监控评估的城乡一体化

监控与评估是保证城乡体育公共服务政策制度一体化发展的重要保障，究竟政策制度落实与执行状况如何，需要监控与评估相关措施的保障。在我国，政策评估一直未受到足够重视，政府机关往往热衷于制定政策、宣传政策，却忽视了政策效果，漠视政策评估，客观上大大助长了决策的随意性，给经济、社会带来了一定的不良后果［4］。因此，为了对群众体育政策的合以往政府部门对国家体育政策的监督仅局限于城市各级体育部门，而很少对乡镇、行政村体育政策的执行状况进行监控与评估，因此，很容易使国家的体育政策在农村流于形式，或者根本得不到执行与实施。一些地方的农民没听说过《全民健身条例》，还有农民没听说过国民体质监测便是国家政策在农村执行不力的体现。因此，各级体育政府部门应加大国家体育政策的监控评估力度，采取必要措施制定国家体育政策执行的评估指标体系，设立各级体育部门工作人员关于城乡体育公共服务一体化发展的评价标准体系，并配套设置奖励与惩罚制度条例。

3 促进城乡体育公共服务政策制度一体化发展的思考

3.1 加强体育政府部门人员的培训，确保政策制度的自觉执行

人、财、物、信息、时间是管理的主要因素，而人的因素是占首位的因素，也是核心因素。国家有关体育的政策制度最终要落实到每一个单位个体工作中，因此提高每个体育政府工作人员的素质，是落实城乡体育公共服务政策制度一体化发展的重中之重。各级体育部门一方面要加强对国家、省市关于城乡体育公共服务一体化发展的政策制度知识和政策制度建设意义的宣传培训，使各级领导干部与工作人员提高政策制度意识并真正重视起政策制度建设工作。另一方面对发布的政策制度，特别是一些重要的政策制度进行宣传培训，做到让全体部门人员了解政策制度，让政策制度深入人心，从而保证政策制度的有效执行。各级体育政府应在特定位置开设行政策制度专栏，并对所有已发布的政策制度在网站中公开、共享，从而扩大体育政府工作人员以及普通群众关于政策制度的知悉面。城乡体育公共服务发展职能部门对本部门牵头编制的政策制度组织系统培训，以提高本部门工作人员对政策制度的认知度，并将职能部门对政策制度的宣传培训工作纳入目标绩效考核。

3.2 发挥地方政府部门的带头作用，提高普通群众参与力度

在抓好城乡体育公共服务政策制度的执行落实方面，应特别注重发挥各级体育政府领导干部的带头作用。一方面要求各级领导干部（特别是县级体育局）在执行政策制度方面以身作则、率先垂范，杜绝各种损害农村体育公共服务发展的行为出现，充分体现和维护政策制度的公平性和权威性。同时，要求各级体育政府部门领导避切实抓好政策制度的落实，并将政策制度的执行纳入对工作人员的考核指标体系，严格考核，坚决兑现，维护政策制度的严肃性。此外，需要将政策制度建设工作纳入各级政府的目标绩效考核内容中，对未完成政策制度建设任务（包括政策制度的编制、宣传、执行落实、监督检查等工作）的单位，应给予一定的惩罚。

人类历史告诉我们，在民主得不到保证的政治体制下，在决策者和利益相关者力量不对称的情况下，一般很难产生好的政策与制度。公共政策民主是公共政策制度内在的、必然的要求，也是政治文明发展的必然诉求［5］。改革开放以来，我国公众参与公共政策制定过程的方式有了明显的变化，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展，由被动参与向主动参与发展，实践中表现为专家咨询、人大提案、民主听证等。但是在体育政策制度的制定、执行与监督过程中，公众参与的力度还不够，特别是农民参与的更少之又少。因此，需要加强公众参与城乡体育公共服务政策制度的制定实施的过程，向普通群众提供表达自己需求的平台，并接受普通群众的广泛监督，从而使政策制度的落实、执行更透明、更阳光，更有利于城乡体育公共服务的一体化发展。

3.3 突出农村重点，狠抓基层政策制度的执行与落实

目前来看，无论体育事业发展的哪个方面，农村都处于劣势发展地位。我国城乡体育公共服务政策制度演进发展的谱系告诉我们，由于以前对城市体育公共服务发展的制度“青睐”，使得农村与城市体育公共服务呈现出了“差距性”演进，农民的体质也在不断下滑，影响了我国国民的整体体质提升。县级体育局等政府机构是我国体育政府的基层部门，他们对国家政策制度的宣传、执行，以及制定、执行本地城乡体育公共服务一体化发展的政策制度发挥着重要的作用。因此，当前各地县级政府应该制定符合本地特点的城乡体育公共服务一体化发展制度与政策，并努力延伸到各乡镇，甚至是各行政村。同时，制定监督、评估体系，从而保障这些政策制度的落实与执行，使国家、各省、各市的城乡体育公共服务政策制度深入人心，并得到贯彻落实。

4 结论

从具有观念形态的政策法规目标的制定到表现为现实形态的政策目标的实现，其间毕竟还有—段相当长的距离。换句话说，尽管国家制定了促进城乡体育均衡发展的政策法规，但是政策法规毕竟仅是文本体现，如果没有地方政府的有效执行，那终究还是文本。当前，城乡体育的均衡发展已经成为我国群众体育的发展战略与趋势，而这一发展趋势的实现，更需要政策法规的科学制定、严格执行以及监督保障，因此加大对城乡体育均衡发展政策法规的研究将是体育学学者义不容辞的责任，为如此，城乡体育均衡发展的“乌托邦“必将能够逐步实现。

［1］国务院.关于印发全民健身计划（2011-2015年）的通知［Z］.国发（2011年5号）

［2］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［3］刘红建，孙庆祝，陈家起.改革开放以来我国城乡体育政策法规的变迁与启示［J］.西安体育学院学报，2013（2）：144-149.

［4］程样国，李志.独立的第三方进行政策评估的特征、动因及其对策［J］.行政论坛，2006（2）：51-52.

［5］肖谋文.新中国群众体育政策的历史演进［J］.体育科学，2009（4）：89-96.

Integration of Urban and Rural Sports Public Service Policy System

SHI Lu1，LIU Hong-jian2
（1.Basic Education Dept.，Zhongshan Vocational and Technical Inst.，Nanjing 210049，China；2.Sport Dept.，Nanjing Xiaozhuang Inst.，Nanjing 211171，China）

The integration of policy system is an important part of the integration of the urban and rural sports public service.The integration of the urban and rural sports public service includes policy making，policy application and policy monitoring integration.The paper proposes to strengthen the training of the staff working in the sports adminis⁃tration departments，exert the leading role of the local government and implement the policy on the level of the rural areas.

sports public service；policy and system；integration of rural and urban areas

G80-05

A

1672-268X（2013）06-0016-03

2013-08-20）

江苏省哲学社会科学项目（12TYB005）。