改革开放以来中国政府转型之路：一个综合框架＊

吕志奎

一、研究意义与分析框架

1978年以来的改革开放是当代中国经济社会的大转型，由此实现了经济社会持续快速稳定发展。这种成功转型得益于多方面的因素，其中也包括政府的因素。关于政府与发展的关系，有必要重温恩格斯对这个问题所做的深邃的分析：“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的……在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”［1］（P198－199）恩格斯从人类历史发展中得出上述宏观结论，对于我们今天思考政府转型和转变经济发展方式仍具有重要的启示意义。

从一定意义上说，政府转型支撑了改革开放这一伟大的发展过程，其中有许多公共管理理论资源值得深入挖掘。在当前加快转变经济发展方式成为政府工作主线的背景下，研究改革开放以来中国政府转型的路径及其逻辑，有助于开发中国政府治理的理论资源，加深对中国政府治理实践的认知。这无疑会让我们对中国政府改革的主要内容和内在逻辑有更加理性的认识。

本文主要研究中国政府治理形态发生了什么样的变迁以及这种变迁的逻辑进路是什么，从“发展目标”、“政府职能”、“政策工具”、“机构改革”和 “财政结构”五个方面来构建中国政府转型的综合框架。

政府转型实质上是一个发展问题。发展目标引导政府转型。政府转型追求以国家发展为目标基础的政治合法性。政府职能是发展目标的具体表现，转变政府职能是政府转型的核心问题。政府转型不仅体现在政府职能上，还体现在政府工具上。［2］（P1）政府工具又称 “政 策工具”，是作为实现发展目标的手段，其选择和运用要服从和服务于发展目标和政府职能需要。机构是政府行使职能的组织保障。合理的政府机构设置是科学的行政管理体制和政府有效管理的组织基础。机构改革是政府转型的直接体现。财税资源是国家治理的重要资源，是政府履行职能的重要物质基础。财政结构变迁反映和体现政府职能的基本方向。财政转型在一定意义上是政府转型的直接结果。这就是政府转型框架的逻辑关系 （见图1）。

图1 政府转型的综合框架

可以说，有一定代表性的官方语言载体能充分表征政府治理的状况、发展及变化。国务院《政府工作报告》 （以下简称 《政府工作报告》），既是政府治理的工作总结和年度计划，也是政府治理目标的正式表述，对中国经济社会发展有着重要影响。

依托政府转型的综合框架，对改革开放以来的《政府工作报告》进行文本分析，不失为一种考察中国政府转型的直观的方法。我们不仅要考察中国政府自身的转型和改革创新，还要关注政府成长与现代化建设之间的内在逻辑关系。

二、发展目标：从速度发展转向科学发展

发展目标体现了人民的根本利益和长远利益，是凝聚人民意愿的国家战略意图。党的十一届三中全会放弃了 “以阶级斗争为纲”，转向以经济建设为中心，中国政府的发展目标也随之转向以追求经济增长为核心目标的政治合法性。邓小平在1979年强调：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前，恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面。所谓政治，就是四个 现代化。”［3］（P194）当年《政府工作报告》强调 “加快现代化建设的速度”。以加快经济增长速度为中心的发展战略，设定了改革开放以来中国政府的治理议程。从改革开放初期到20世纪90年代初期，中国政府的发展目标经历了从加快经济增长速度转向促进政治经济和社会的稳定协调发展。

1992年邓小平南方谈话强调 “发展才是硬道理”［4］（P377）。当年 《政府工作报告》提出 “抓紧有利时机，加快经济发展。在今后现代化建设的长过程中，出现若干个发展速度比较快、效益比较好的阶段，是必要的，也是能够办到的”。党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标，要求 “走出一条既有较高速度又有较好效益的国民经济发展路子”。党的十四大之后中国进入了加快经济发展的时期。从1993 年到1997年，国内生产总值平均每年增长11%，顺利完成了“八五”计划，提前实现了20世纪末国民生产总值比1980年翻两番的目标。经济快速发展把中国推向了世界主要经济强国的行列。从1978年开始到20世纪90年代中期，可以说政府治理的重点在经济政策方面，追求发展速度和效率，旨在通过加速经济发展，创造更多的物质财富，改善人们的生活条件，提高生活质量。经济发展固然是硬道理，社会公正也是硬道理。政府如果继续将合法性建立在经济增长上，无异于把自己的命运托付于其他的力量。［5］（P1）20世纪最后十年，中国经济快速发展在为国家创造巨大经济财富的同时，也带来了严重的问题，社会群体、地区之间的发展不协调以及生态环境保护问题日益引起关注。针对国民经济整体素质不高、经济效益较差和发展失衡的问题，中国政府在90 年代中期调整国民经济和社会发展目标，力图在发展市场经济与保障社会公平之间取得平衡，实现社会稳定基础上的经济社会可持续发展。1996年 《政府工作报告》提出 “实施科教兴国战略和可持续发展战略”，强调 “九五”时期国民经济和社会发展的重要方针之一就是坚持 “经济和社会协调发展”，首次提出了 “两个根本性转变”—— “从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变，这是实现今后十五年奋斗目标的关键所在”，由此带动20世纪90年代末期的政府职能转变和管理方式创新。

进入21世纪以来，适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，中国政府开始调整发展目标和公共政策，超越20世纪80年代以来的速度发展主义框架，放弃了 “效率优先，兼顾公平”的提法，提出了以人为本的 “科学发展观”，追求以科学发展为目标基础的政治合法性。2003年9月党的十六届三中全会提出 “科学发展观”这一新的概念。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。这与传统的狭隘的发展观形成了鲜明的对照。新的发展观，是对旧有观念的荡涤，也是对发展惯性的扭转；是对利益格局的重整，更是对执政思路的再塑。

从2004年开始，“科学发展观”和 “构建社会主义和谐社会”开始成为中国政治生活中的强势话语，引导和推动新世纪中国政府治理转型，转型方向是构建科学发展型政府和公共服务型政府。从此，保障和改善民生成为中国公共政策的主轴，让人民共享改革发展成果和提升人民幸福指数成为中国政府治理的主题。 “十一五”规划纲要将 “必须保持经济平稳较快发展，实现又快又好发展”作为经济发展必须坚持的原则予以强调。2008年 《政府工作报告》提出：“只有深入贯彻落实科学发展观，才能实现经济社会又好又快发展，促进社会和谐。更加重视提高发展质量。”从 “又快又好发展”转向 “又好又快发展”，“好”字当头，强调发展质量优先。党的十八大从 “五位一体”总体布局角度提出全面建成小康社会的战略目标，强调 “以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”，“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。

三、政府职能：从“两手抓”转向“五位一体”

改革开放以来，中国政府转型的重点就是在健全政府职责体系、全面正确履行政府职能上狠下工夫，以经济建设为中心促进经济社会科学发展，理顺十大关系：政府与企业的关系、政府与市场的关系、中央与地方及地方各级政府间财政分配的关系、政府与社会的关系、地区间关系、城乡关系、经济与社会发展的关系、改革发展稳定的相互关系、人与自然的关系、政府与人民的关系。经过三十余年的转型发展，政府职能转变取得显著成效，职能体系不断丰富，从片面强调经济建设，到物质文明、精神文明建设 “两手抓”，再到强化社会管理和公共服务职能，构建经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设 “五位一体”的国家治理框架。

从改革开放到20世纪90年代中期，中国政府的首要任务是领导和组织经济建设，社会建设还未进入治理议程。中国政府的首要任务是领导和组织经济建设。适应经济建设和计划经济体制改革的需要，中国政府转型从政策调整开始，理顺政企关系和政社关系，转变和重构政府职能体系。这是中国政府转型的关键，也是难点。1981年 《政府工作报告》强调现代化建设，包括物质文明和精神文明建设密切联系、不可分离。1986年党的十二届六中全会通过的 《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，首次提出以经济建设为中心，坚定不移地进行经济体制改革、坚定不移地进行政治体制改革、坚定不移地加强精神文明建设的总体布局，即经济建设、政治建设和精神文明建设 “三位一体”总体布局。在20世纪80年代，政府转型的重点是抓住转变职能这个关键，构建 “计划调节为主、市场调节为辅”的行政管理体系，提高中央宏观调控能力、重构政府与市场的关系、转换国有企业管理体制和维护社会稳定。邓小平南方谈话和党的十四大之后，政府转型的重点是构建适应社会主义市场经济要求的公共管理体制，重构中央宏观调控制度、现代企业制度和社会保障制度等。面对90 年代中后期市场化转型带来的社会矛盾，中国政府正式将 “社会管理和公共服务”作为政府的两项基本职能予以强调，体现在1998年国务院机构改革方案提出 “把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，适当调整社会服务部门”。这是对传统行政管理职能思维的突破，由此也在一定程度上设定了新世纪以来中国政府治理的重点议程。

进入21世纪以来，特别是2001年12月11日中国加入世界贸易组织，公共服务和社会建设在国家治理蓝图中的重要性越来越突出，中国政府在努力建设有序竞争的市场经济体制的同时，着力构建公平正义的和谐社会。2003 年 《政府工作报告》将政府职能界定为 “经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。这表明中国政府希望在市场经济与社会公平之间寻找一种平衡。2003年春 “非典”疫情的发生和蔓延，集中暴露出我国公共服务体系和社会管理职能的巨大漏洞。这要求政府在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视社会管理和公共服务职能。党的十六届三中全会提出 “以人为本”和 “五个统筹”的科学发展框架，并以此框架加快政府职能转变，推动政府转型，构建和谐社会，重构政府与社会的关系。2005 年 《政府工作报告》强调： “在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。努力建设服务型政府。”2006年《政府工作报告》提出 “全面加强社会主义经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设”。这就将政府职能框架由 “三位一体”发展为经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”。中国政府开始通过社会建设来促进公共服务型政府建设。

2008年之后，中国政府转型再次提速，政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，重点是保障和改善民生，以民生促民主，实现基本公共服务均等化。党的十七届二中全会通过的 《关于深化行政管理体制改革的意见》要求 “健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府”。2010年 《政府工作报告》强调 “全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设”，政府职能框架由 “四位一体”发展为 “五位一体”。“十二五”规划纲要强调 “建立健全基本公共服务体系”、“加强和创新社会管理”、 “绿色发展”等。2012年8 月国务院正式出台 《国家基本公共服务体系 “十二五”规划》，比较全面系统地勾勒出我国基本公共服务的各项制度性安排，覆盖了基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域等九大领域。党的十八大报告明确提出 “全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局……按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，彰显出政府职能框架的全面性、协调性和科学性。

四、政策工具：从指令性转向混合型

改革开放前，中国政府的政策工具指令性较为明显，侧重思想政治和行政命令控制。改革开放以来，适应转变政府职能和建设服务型政府的需要，中国政府不断改进和创新管理方式，对传统的政策工具进行再设计，从单纯依赖指令性工具转向运用混合型工具，从以经济计划、行政命令、直接管理、微观管理为主转向综合运用经济手段、市场手段、法律手段、合同制、社会化手段、信息技术、公共参与、绩效管理、战略管理、流程再造、预算、规制和风险管理等现代化管理手段，实现了政策工具的重大变革，由此推动公共行政体制改革创新。

市场机制是政府治理的重要工具。改革开放以来特别是党的十四大之后，中国政府开始全面依据市场原则来推动社会主义市场经济体制的建立和政策工具的改革，国民经济市场化、社会化和信息化迅速发展，市场驱动型政策工具被广泛应用于经济社会发展领域。伴随市场导向的经济改革而来的是中国 “经济国家主义”的兴起，经济国家主义旨在通过国家计划实现合理性，它并不排斥市场，但强调市场的运转必须受国家计划的指导。［6］（P133）市场机制与国家计划实质上涉及如何处理政府与市场的关系，这是深化经济体制改革和政府转型的核心问题。1993 年 《政府工作报告》提出 “要综合运用各种经济手段，加强经济法制，并辅之以必要行政手段，发挥审计、监察、统计和工商行政管理等部门的作用，逐步形成比较完善的宏观调控体系”。1998年 《政府工作报告》强调 “社会主义市场经济条件下的宏观调控，不同于计划经济体制下那种对企业生产经营活动的直接干预，必须按照市场经济规律，主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，对国民经济进行合理的调节”。

就政策工具来说，20世纪90年代以来，中国政府着力构建与市场经济相适应的宏观调控体系，特别是广泛运用行政指导、财政货币政策、市场竞争机制、社会化手段、法律手段推动政府改革与治理创新。特别是财税政策工具在配置公共资源、调节国民经济运行、促进产业结构调整和扩大内需等方面发挥了重要作用。以促进经济社会协调发展为目标，90 年代以来财政政策相继经历了适度从紧型、稳健型和积极型的变迁。对于小型国有企业，政府选择渐进方式逐步实现撤资，放松行政管制，重构政府与企业关系。1994年，中央政府启动 “抓大放小”的改革策略，通过政府撤资等手段对小型国有企业改制。1998年 《政府工作报告》提出运用 “股份制”和 “公司制”改革国有大中型企业，“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式”，放开搞活国有小型企业。

党的十六大报告提出 “进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，将改进管理方式、深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列，作为我国政府改革的四大内容之一。而管理方式的改进必须靠引入新的政府工具或现代化公共管理技术来实现。［7］2003年3月组成的国务院领导班子将科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督作为国务院工作的三项基本准则。改革开放以来，以促进决策民主化、科学化为目标，在我国行政管理领域逐步形成了以专家咨询、决策公开、座谈会、论证会等形式出现的听证程序雏形［8］（P288），实现了由封闭的决策方式转向开放的公共决策方式，由此有助于推动政府决策体制转型。战略管理是公共管理的一种重要工具。改革开放以来，中国政府越来越重视战略思维和战略思考，制定和实施一系列发展战略规划，包括对外开放战略、可持续发展战略、科教兴国战略、西部大开发战略、人口发展战略、区域发展战略、扩大内需战略、人才强国战略、主体功能区战略、自主创新战略、知识产权战略、海洋发展战略、适应气候变化总体战略和安全发展战略等。

2005年 《政府工作报告》将创新政府管理方式作为建设服务型政府的重要内容予以强调：“改进经济管理方式方法。增强主要运用经济、法律手段调节经济运行的意识和能力。努力建设服务型政府。创新政府管理方式。”行政审批是政府的重要管理方式。行政审批制度改革是行政体制改革的重要内容，是政府职能转变的关键环节。自2001年以来，从中央到地方，加快推进行政审批制度改革，放松审批管制，加强政务服务中心建设，提供 “一站式”服务。国务院建立了行政审批制度改革领导小组和部际联席会议。国务院分五批共取消和调整行政审批事项2 183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。2004年3月22日，国务院 《关于全面推进依法行政实施纲要》提出经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这一年， 《行政许可法》开始实施，使得行政审批权力得到明显的监督和制约，政府管理方式得到规范。党的十八大报告提出 “法治是治国理政的基本方式”。近年来中央提出要重视社会管理和公共服务方面的立法，运用法律手段推动政府转型，加快建设法治政府。2004 年3 月，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中， “国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被首次写入宪法。我国社会保障制度建设第一次有了国家根本大法的保障。人人享有基本生活保障成为中国政府治理的优先目标。《社会保险法》、《物权法》、《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》和《反垄断法》的出台，对协调社会利益关系、化解社会利益矛盾、促进社会和谐稳定具有重大意义。到2010 年年底，中国制定现行有效法律236件，行政法规690多件，地方性法规8 600多件，中国特色社会主义法律体系已经形成，为依法治国提供了制度保障。［9］

在信息时代，信息技术挑战了传统的政府管理方式，越来越成为政府管理创新的重要手段。20世纪90年代末以来，电子政务作为推进政府信息化的重要工具得到了广泛应用和快速发展，成为加快建设服务型政府的重要手段。我国确立了以政务公开和电子政务打造 “阳光政务”和“透明政府”的思路。2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通。2008 年颁布实施 《政府信息公开条例》，各级人大 “开门立法”、政府部门召开公共事务听证会成为常态， “三公经费”逐步公开， “网络问政”蓬勃发展。2012 年11月9日， “国务院公报”微博开通，成为目前全国政务微博中唯一一个以 “国务院”开头的官方微博。包括政务微博在内的电子政务给政府官员提供了运用网络实施公共管理的机遇，由此带来公共管理方式的转变和革新。

近年来，倡导科学发展观、正确政绩观和服务型政府等重大命题的提出，为开发政府绩效管理工具提供了强大动力。绩效管理作为一种治理工具被引入机关效能建设中。2004年修订的 《国务院工作规则》提出“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”。 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准”。2006年9月4日，温家宝在“加强政府自身建设推进政府管理创新”电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据；要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。”

组织是政府治理的重要工具。在改革之前，中国社会主要由四类组织构成：企业单位、农业单位、事业单位和行政单位。改革开放推动了中国社会结构转型，新的社会力量和社会组织的生长和发展，并且在国家政治生活中可以听到他们的声音，其成长壮大表明中国的公民社会正在重建，一个初生的自发的社会秩序，已经对既存政治秩序构成了重要的政治挑战。［10］（P13）中国政府开始在制度层面做出相应的调整，将新的社会力量和社会组织吸纳和整合在国家治理体系中。这与政府转型是密切相连的，即政府创造让新的社会力量和社会组织参与公共治理的制度安排。1998年10月国务院发布施行 《社会团体登记管理条例》，有助于保障公民的结社自由和保护社团的合法权益，促进包括社会中介组织在内的社会团体的健康发展。自从党的十七大报告首次提出 “社会组织”概念后，作为社会组织的主要登记管理部门，民政部随即启用 “社会组织”这一新概念，而不再沿用 “民间组织”的叫法。自此，从国家层面来说， “社会组织”概念取代了过去所使用的 “非政府组织 （NGO）”、“非营利组织”、“第三部门”、 “志愿者组织”、 “民间组织”、“公民社会组织”和 “社会团体”等称谓。中国政府力图通过放松管控和扩大参与，构建有社会多元主体参与的公共事务协同治理网络。“十二五”规划纲要提出： “加强社会组织建设。坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。”党的十八大报告提出“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。中国社会组织不断成长并积极参与公共治理，有助于中国公民社会和民主政治健康发展，这对于完善公共治理结构和拓展中国特色社会主义政治发展道路的战略空间有着重要的作用。

五、政府机构：从精简机构转向优化组织结构

改革开放以来国务院进行了七次机构改革，围绕国家发展目标和转变政府职能，贯彻精简、统一、效能的原则，按照市场经济发展和政企分开、政社分开、政事分开、政府与中介组织分开的要求，加大了职能和机构整合力度，构建整体化的政府组织系统。机构改革的重点从精简机构和控制机构规模转向优化组织结构，构建与社会主义市场经济条件下政府履行职能所需要的以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理部门、公共服务部门为主体的行政体系和国家公务员制度，初步建立起职能统一的大部门体制框架。

20世纪90年代以前，中国政府改革以精简机构为中心。由于政府职能转变不到位，机构改革陷入 “精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。党的十四大以后，以转变职能为核心大规模地精简国务院机构，调整和裁减作为计划经济壁垒的行业专业部门，加强宏观调控和执法监管部门。1998年，国务院组成部门由40个减少到29个，内设机构精简四分之一，人员总数减少一半。2001年，又撤销了9 个国家行业主管局，进一步提升市场执法监管部门的职能和地位。进入21世纪以来，机构改革的重点是适应强化政府社会管理和公共服务职能的需要，优化政府组织结构，加强宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门，构建有利于科学发展的行政体系。根据2003 年国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门共设28个。2008年，国务院机构改革的重点是围绕转变政府职能和理顺部门间关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。通过机构改革，一是强化了政府对经济运行进行宏观调控的职能，二是强化了金融、航空、能源等关系国家经济安全的重要行业的监管职能，三是强化了环境保护、社会保障、安全生产、食品安全等关系国计民生和国家长远发展的重要事项的监管职能，四是加强了社会管理与公共服务部门，有助于更加全面地履行社会建设职责，加快建设公共服务型政府。

部门结构整合一直是国务院机构改革的主要基调。现在需要反思的是：首要的任务是如何通过健全部门间职能分工与协作制度，完善行政运行机制，提高政府管理的整体效能。这就涉及跨部门合作问题。部门职能分工是一种行政联合劳动分工，部门再大也有边界，只要存在分工，部门间必定出现协调配合问题。因此，跨部门合作机制建设是机构改革的一项重要内容。

协调机制是实现跨部门合作管理的工具。目前，国务院系统形成了四种跨部门合作协调机制：（1）议事协调机构。议事协调机构和临时机构是国务院为了完成某项特定事务或临时性工作设立的跨部门协调机构，其成员单位多，规格高，一般由总理、副总理、国务委员或国务院秘书长担任领导，组成专门委员会或领导小组开展工作，但并不进入国务院组成部门序列。（2）部际联席会议。部际联席会议 （又称 “部门间联席会议”）是指，多个部门为了一个共同的行政目标，进行部门间合作，协商讨论决定重大事项，按照各自职能分解目标任务，推进跨部门协作目标的有效完成，从而促进部门间协调配合。 （3）部门联合工作组。跨部门联合工作组是指为了某个政策或目标抽调或交换相关部门的工作人员，组建一个临时性的机构。这样既避免了机构变动所带来的较大影响，又能通过不同部门管理者的协同工作实现跨部门协调配合，还有助于通过协同工作相互认识、增进了解、促进信任。（4）部门牵头协调机制。许多公共管理行为存在于各个部门相互关联的区间，带有综合性质，即使是以一个职能部门为主的公共管理行为，也会引起其他部门的连锁反应。需要明确一个部门的主要责任，并由其牵头，协调其他相关的利益部门。这就是主要部门牵头协调制度。2008 年6 月，国务院常务会议审议通过部分国务院组成部门、直属机构和部委管理国家局的 《主要职责、内设机构和人员编制规定》，指出：“按照一件事情由一个部门负责的原则，明确部门职能分工，理顺部门职责关系，解决一些长期存在的职责交叉问题；对确需多个部门办理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全协调配合机制。”

2013年3 月，十二届全国人大通过的 《国务院机构改革和职能转变方案》，将改革重点放在转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，加强机构和职能整合力度等方面，明确提出 “为进一步理顺部门职责关系，实现资源共享，最大限度地整合分散在国务院不同部门或相似的职责”。主要涉及四个方面： （1）加大机构整合力度。将铁道部的行政管理职责一部分并入交通运输部，一部分纳入新成立的交通运输部管理的国家铁路局，整合加强卫生和计划生育、食品药品监管职责和能源管理机构，整合新闻出版和广播电影电视管理机构等，组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局，重组国家能源局和国家海洋局。 （2）按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。（3）整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。（4）整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、提高效能。通过这次改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。这次机构改革是在以往改革基础上的一次渐进整合式改革。

六、财政转型：从国家财政转向公共财政

财政能力建设是现代国家治理中的一个热门话题，重点是理顺财政收入的生产与分配关系。财政能力是政府治理的重要物质支撑。从政府职能与财政的关系看，只有提高国家动员和汲取社会资源的财政能力，政府方能更有效地为全社会提供基本公共物品和公共服务，履行国家基本职能。［11］（P14）改革开放以来，适应促进经济社会发展的需要，中国政府不得不改革高度集中的财政体制，强化财政税收职能，突破口是再造中央与地方和国家与企业之间的利益分配关系，通过渐进地改革财税体制以确保中央能够从经济增长中获取充足的预算收入，增强了国家财政汲取能力，在此基础上推动国家财政向公共财政转型，发挥公共财政在推动科学发展、转变政府职能和建设服务型政府中的作用。

从改革开放初期到20 世纪90 年代，中央政府财政改革的主要任务是重构国家财政收入生产体系，财权逐步向中央集中。邓小平于1979年10 月在 《关于经济工作的几点意见》中就强调中央集中一定规模的财力的重要性：“中央如果不掌握一定数额的资金，好多应该办的地方无力办的大事情，就办不了，一些关键性的只能由中央投资的项目会受到影响。现在全国的企业，包括一些主要企业，很多都下放了，中央掌握的企业收入很有限。这个问题值得研究。现在一提就是中央集中过多下放太少，没有考虑该集中的必须集中的问题。中央必须保证某些集中。”［12］（P200－201）在 现 代 经 济 体 系 中，政府资源的基本来源是税收，因此建立起完善的税收制度对政治资源的积累是根本性的措施。［13］1981年 《政府工作报告》强调 “千方百计地增产增收，是解决财政问题的基础”。1987年 《政府工作报告》强调 “合理调整中央与地方的财政收支结构，适当提高中央财政收入所占的比重”。1996年 《政府工作报告》提出 “以分税制为核心的新财政体制，已经基本建立并正常运行”。从实行财政包干制、利改税，到推行分税制，中国政府的注意力集中在如何恢复税收，加强税收征管，增收节支，解决国家财政吃紧问题，提高两个比重 （国家财政收入占国内生产总值的比重逐年上升，特别是中央财政收入占国家财政收入的比重在平稳上升）。政府体系的改革同样被集中在如何激励地方政府努力改革税收，而实际上忽略了支出分配。［14］（P384）到20世纪90年代末期，分税制改革使得地方政府财政支出负担加重，扩大和加剧了地方 （东部富裕地区与中西部贫困地区）财政两极分化。随着政府收入情况的好转以及中央对于政府总收入过半数支配权的收回，政府才把关注的重点转向政府支出效率的改革上来。［15］（P139）1998 年12月全国财政工作会议做出了一个具有划时代意义的重要决定：构建中国的公共财政基本框架。从此，公共财政的概念及其框架，便作为中国财政转型的目标定位，正式纳入政府治理的议程。

国家财政汲取能力上升，为强化公共服务职能奠定了财力基础。在21世纪开始将更多的政策注意力和财政资源投向公共服务和社会建设领域，财政的公共性更加凸显。2001年3月，《政府工作报告》提出：“调整和优化财政支出结构，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。”从2003年开始，适应强化社会管理和公共服务职能的需要，中国政府用科学发展观指导财政转型，运用税收、补贴、国债和转移支付等手段调节经济运行，优化财政支出结构和重点，公共财政更多地投向义务教育、医疗和公共卫生、社会保障等公共服务领域。2007 年党的十七大报告要求 “围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这为公共财政转型指明了方向。

建立公共财政体系，必须构建公共预算制度。预算制度改革的方向应是强化预算透明度和硬约束，改进政府的民主理财能力，重构政府与社会和人民的关系。从这个角度讲，政府转型方向是构建民主理财型政府。政府预算作为官僚制组织活动的核心是财政管理中最重要的部分，预算的编制和执行决定着政府活动的性质和范围。［16］（P198）改革开放初期，中国的预算改革相对比较滞后。随着经济日益分权并且以市场为导向，预算作为资源配置和宏观管理的核心工具，其重要性日益凸显。1995 年1 月 《中华人民共和国预算法》正式颁布实施，规定 “国家实行一级政府一级预算”，以及各级人大审查和监督本级预算。同年11月出台了 《中华人民共和国预算法实施条例》。这有利于强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。但是，直到1999年12月25日 《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》出台，引入新的预算编制和预算审查批准程序，强化了向全国人大的预算报告制度，中国公共预算制度改革才开始启动和全面推开。

预算不仅仅是财政监督工具，更是政治监督手段。加强对预算外资金的监督管理是2000年以来中国公共预算改革的一个重点，也是一个难点。从一定意义上说，预算外资金获取机制强化了对各级政府的预算软约束，使得人们很难确切地知道财政预算体系深处正在发生着什么。如果没有一个有效的 （通过上级政府或者全体选民）监督和控制体系，政府显然容易滥用真实存在于预算外资金机制的广泛分权的税收权力。预算外资金软化了对各级政府的预算限制，允许政府维持冗余的工作人员和大量的活动。［17］（P378）2011年《政府工作报告》强调将 “加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事”，作为加强廉政建设和反腐败工作的重要任务。信息透明是预算监督的前提。只有政府部门提供完整的预算信息，披露公共资金的收支计划，作为立法机关的人大方能正确行使监督权力。因此，信息公开是预算民主化的重要前提。

七、结论与思考

改革开放，其实是中国政府转型从萌芽到成型、从实践到理论的建构过程。从这个角度讲，政府转型体现了国家发展中的制度建设。政府转型体现了推动上层建筑适应经济基础的必然要求，力图处理生产关系与生产力、上层建筑与经济基础之间的矛盾。一方面，政府转型是适应市场经济和社会发展的需要而进行的改革；另一方面，这种转型也进一步推动中国的市场经济建设和社会建设。改革开放以来，中国政府通过不断建构发展目标、政府职能、政策工具、政府机构和财政体制，推动了政府治理体制的总体性转型，建设科学发展型政府、公共服务型政府、公共治理型政府和民主理财型政府，促进了中国政府成长和治理创新。正是这种政府转型所释放出的巨大的政治能量，满足了经济社会可持续发展的需要，巩固了中国政府治理的政治合法性。

必须强调，中国政府转型是在中国共产党的政治领导下有序展开的。在中国，共产党始终是掌握和运用政治权力的中枢和核心，党通过制定纲领性发展战略，运用政治领导的方式来实现对整个国家转型发展的领导。充分发挥党的领导这一政治资源，一方面有利于政权的稳固，为发展战略的有效实施创造稳定的政治环境；另一方面，处于转型期的中国，需要强有力的政治权力制定纲领性发展战略，从宏观政治层面推动国家发展战略有效实施，以巩固政权的合法性基础。中国共产党无疑是合法行使这种政治权力的核心力量。因而，研究中国政府转型问题，必须思考和分析中国共产党在政府转型过程中的角色和功能。

中国正处于站在更高起点向前迈进的时期，又处在重要战略机遇期、社会矛盾凸显期和公共风险高发的时期，政府转型发展处在重要的十字路口，因而，攻坚克难任务比以往任何时候都更为艰巨。党的十八大提出 “全面建成小康社会”，强调 “必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。经济的发展和转变经济发展方式会向政府治理体系提出深度变革的要求。根据中国改革发展经验，全面建成小康社会的宏伟目标能否顺利实现，关键在于政府自身，必须以政府改革创新为突破口，加快建设创新型政府，着力建设廉洁政府，全面建设法治政府，为全面建成小康社会提供公共管理制度保障。考察当前和未来中国政府改革问题，须以全面建成小康社会和现代化建设 “五位一体”总体布局为背景，分析政府转型框架中的五个变量，提升以实现国家发展宏伟蓝图为目标的政府治理能力，避免政府改革与经济社会发展要求之间出现脱节的问题。

［1］ 《马克思恩格斯全集》，第20卷，北京，人民出版社，1971。

［2］ Salamon，Lester M.TheToolsofGovernment：AnIntroductiontotheNewGovernance.New York：Oxford University Press，2002.

［3］［12］ 《邓小平文选》，2版，第2卷，北京，人民出版社，1994。

［4］ 《邓小平文选》，第3卷，北京，人民出版社，1993。

［5］［11］ 胡鞍钢、王绍光、周建明：《第二次转型：国家制度建设》（增订版），北京，清华大学出版社，2009。

［6］［10］ 郑永年：《全球化与中国国家转型》，杭州，浙江人民出版社，2009。

［7］ 陈振明：《政府工具研究与政府管理方式改进》，载 《中国行政管理》，2004 （6）。

［8］ 陈振明：《政府工具导论》，北京，北京大学出版社，2009。

［9］ 《党的十六大以来政治体制改革大事记》，载 《人民日报》，2012－05－14。

［13］ 王沪宁：《市场发育和权威基础：保护和开发政治资源》，载 《复旦学报》（社会科学版），1995 （2）。

［14］［17］ 劳伦·勃兰特、托马斯·罗斯基：《伟大的中国经济转型》，上海，上海人民出版社，2009。

［15］ 经济合作与发展组织：《中国治理》，北京，清华大学出版社，2007。

［16］ 欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），北京，中国人民大学出版社，2001。