中国公共行政学：反思背景下的本土化路径研究＊

刘 鹏

被德怀特·沃尔多 （Dwight Waldo）称之为一门“专业经验知识”的西方公共行政学理论［1］，主要建立在威尔逊的政治—行政二分法、韦伯式科层制理论和西蒙的行政科学观点三大基础之上。经过一百多年的发展，西方公共行政学，尤其是美国公共行政学，借助完善的理论体系、深入的实证研究、科学的研究方法以及带有主导性的话语体系，逐步成为到目前为止对人类社会行政现象解释最为完备和准确的学说体系。

然而，关于西方公共行政学能否成为普适性的国际行政科学体系，非西方国家是否有必要对这套行政科学体系开展本土化的研究，学术界仍然存在很大争议。我们不禁要问：中国行政学体系是否应该本土化？截至目前中国行政学体系本土化经历了怎样的历史发展过程？到底应该如何实现本土化？从哪些领域和理论开始本土化？

一、中国行政学需要本土化的理由与价值

首先，西方公共行政学的知识体系有着自身难以突破的局限。以美国行政学为主流的西方公共行政学本身就经历了一个各自本土化的过程。美国行政学鼻祖伍德罗·威尔逊 （Woodrow Wilson）早在1887年就曾经反思当时美国行政学研究的不足： “行政科学并不是我们的创造，它是一门外来的科学，很少使用英国或美国式的语言规则”，“如果要应用这种科学，我们必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上加以美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化”。［2］由此可见，一百多年前的美国行政学也同样生活在欧洲大陆行政学的阴影之下，迫使威尔逊喊出了欧陆行政学美国化的吁求，这才有了以后的美国行政学体系。

无独有偶，政治学家罗伯特·达尔 （Robert Dahl）在1947年发表的一篇关于强调比较公共行政研究重要性的论文中也指出： “人们也许可以想象有美国公共行政科学、英国公共行政科学和法国公共行政科学，但是否会有一门基于一组普遍原理基础之上、不依赖各国特殊背景的 ‘公共行政科学’呢？”［3］达尔的这段论述清楚地表明，即便是在西方公共行政学内部的知识体系也对是否存在统一的西方行政科学存在明显分歧，更遑论所谓全球性的、普适性的、放之四海而皆准的公共行政知识体系。

以美国为主导的西方行政学体系主要聚焦于对西方三权分立体制下、政治—行政二分基础上的行政现象的研究，一些理论流派基本上是围绕着西方政治理论体系中的政府—市场、国家—社会、民主—效率等传统的二元价值平衡展开的，其使用的核心概念也是基于西方特有的话语环境和知识体系，而对当今中国鲜活的行政转型现象则缺乏有力的对接和诠释。

例如，针对20世纪90年代末中国开展的政企分开、精简机构等行政改革，一些学者直接套用西方模式来解释，认为是受到西方国家兴起的“新公共管理运动”的影响。［4］然而，21 世纪初期，社会服务和福利的职能逐步得以重建，政府的权力和功能重新得以强化，这显然与西方的新公共管理运动大相径庭。再如，由于中国政府从一些经济和社会领域中逐步退出，需要运用一些方式和手段与非政府组织和市场力量进行合作，有学者就断言中国也开始出现西方公共管理领域中的 “公私合作”，并开始用合同外包、购买服务、标杆管理等概念来定义中国地方政府的改革。［5］然而，建立在压力型体制下的中国政府所开展的与市场和社会力量的合作行为是否与宪政分权体制下的西方国家公私合作具有内在一致的逻辑和特征，这是需要进一步验证的。

其次，中国行政体制改革需要具有本土化特征的行政学知识提供智力支持。改革开放之前，中国的国家权力虽然强大，但更多的是依靠执政党强大的组织和意识形态体系得以有效延伸。改革开放以来，执政党对行政权力的直接控制力度有所放松，行政权力恢复了应有的价值和功能。与此同时，市场经济和社会发展对行政权力提出了高效、透明、问责等要求，客观上推动了行政权力的公共治理和服务的功能有所增强。为了适应社会的需求，行政权力被倒逼进一个提升质量的新阶段，其目的在于不断提高其理性化、科学化、民主化程度，这个过程就是中国行政体制的一个调整过程。①马骏和张志斌认为，自1978年改革开放以来，中国正在经历一场行政国家重建的运动 （参见Jun，Ma ＆Zhibin，Zhang.“Remaking the Chinese Administrative State Since 1978：The Double－Movements Perspective”.Korean Journal of Policy Studies，2009，23 （2）：225－252）。对此观点本人持质疑态度，原因在于，由于历史传统和政党体制的差异，迄今为止，中国历史上并没有出现过西方意义上的行政国家，所以既谈不上建设，更谈不上重建，充其量只能称之为行政体制的调整。

在大规模的经济和社会同步转型的背景下，中国的行政体制改革已经而且还将会遇到种种难题和挑战，能否成功应对挑战，化解风险，将成为中国行政体制改革能否成功的关键。与此同时，由于中国的行政体制改革是基于计划经济和市场经济的混合体，以及急剧发育的公民社会的背景和执政党力量的约束，其建设过程既不同于英美等发达资本主义国家，也有别于拉美和东亚其他国家，所以，中国行政体制改革的实践和过程，只能从具有本土关怀的行政学知识体系中汲取养料，稳步前行。

例如，在中国行政体制改革的现阶段，一个非常关键的问题和挑战是事业单位体制改革。事业单位是中国特有的现象，由于牵涉到数千万社会精英的切身利益，同时缺乏市场竞争的直接压力，导致事业单位改革明显落后于国有企业体制改革。同时，由于缺乏国际经验的参照，中国事业单位体制改革的方向和途径仍然处于激烈的争论阶段［6］，“市场化论”、“行政化论”、“社会化论”、“分类改革论”、“非营利逻辑论”等观点不断涌现，但基本上还是在用西方国家的 “社会企业”、“免税组织”、“第三部门”等概念直接套用分析，缺乏对中国事业单位独特逻辑的深入分析。如果完全按照这些观点开展改革，必然会出现削足适履的情况。为此，中国行政学者需要对中国事业单位的历史发展、行业分布、结构功能、社会需求开展扎实的实证性的本土研究，提炼出来自改革实践的本土化改革路径和方案，为下一步的事业单位改革提供政策建议。

再次，决定中国行政学能否走向国际，开展国际对话的最关键因素是其能否提供本土化的话语体系。从20世纪80年代中国行政学研究恢复以来，希望行政学研究能够尽快与国际接轨的呼声一直不断，近年来随着一批接受过国外科学实证研究方法训练的青年行政学者陆续回国发展，中国行政学界开展的国际交流日益频繁，各种国际学术会议上出现的中国学者越来越多。然而，与这种国际交流喧闹不已的局面不同的是，中国行政学界在公共行政学国际一流学术期刊上发表的高质量论文数量仍然偏少，这其中固然有语言、文化、意识形态等客观原因，更主要的原因在于中国行政学界基本上还是在引进或者消费西方行政学知识，没有取得让西方学界认为有什么值得重视的新突破。

事实证明，越是本土的，就越是世界的。中国行政学研究要想赢得国际学术界的尊重和肯定，唯一的出路是提供本土化的话语体系。在这个问题上，当代韩国政治学的发展历程和经验值得借鉴。20世纪50年代末，韩国政治学界开始大量译介美国政治学理论以及政治学动向。60年代初至70年代末，韩国政治学在国内、国际现实政治变动过程中得到发展。80～90 年代，韩国政治学研究取得很大进展，韩国政治学 “韩国化”逐步实现。韩国政治学者注意追求与韩国政治现实相关以及现实社会所需的知识，在政治研究中，从选题的确定到资料选择都以满足韩国社会需要为首要目标。［7］韩国政治学者在政治学普遍性和特殊性的探讨过程中，把外来理论与本国政治实践相结合，推动 “韩国化”进程向前迈出了一大步，韩国政治学研究国际化步伐也明显加快。这些经验值得中国政治学者和行政学者认真研究和借鉴。

二、中国行政学本土化思潮的历史发展及其背景

回溯中国行政学本土化的研究历史，早在1982年，著名行政学家夏书章就指出： “要搞好现代化建设事业”， “就需要社会主义的行政学和行政法学”。［8］此观点虽然带有一定的意识形态色彩，但已经蕴涵了希望中国的行政学研究不是简单的西化或国际接轨，而是在借鉴国际经验的基础上提出适合社会主义发展的行政学知识体系。

黄达强等学者在早期的行政学教材中也强调：“必须根据我国的国情，从实际出发，借鉴别人的经验，探索中国特色行政管理理论和方法，以期实现中国行政管理科学化”。［9］然而，受政治环境、学者的知识结构以及学术训练的影响，早期关于行政学中国化和本土化的文献和讨论大都带有较强的意识形态色彩，即强调行政学作为一门意识形态色彩较浓的社会科学，必须坚持马克思主义对其研究的指导。在这种语境下，本土化实质上等于马克思主义化。

由于行政学是从西方国家引进的舶来品，因此从20世纪80年代到90年代中期，中国行政学的主要任务还是引进和介绍西方行政学的知识体系，同时从规范价值层面对中国行政学研究提出了一些判断和设计，从总体上看，都比较宏观。直到1994年，台湾公共行政学者吴琼恩首次正式提出 “行政学的中国化问题”，指出了行政学本土化的必要性和重要性。［10］

遗憾的是，吴琼恩的呼吁并没有引起中国大陆学者的关注。由于国家经济转型和行政体制改革的加速，这一时期中国行政学的研究进入一个泡沫化阶段，即从表面上看，行政学的论文专著、研究队伍、研究资源都在不断壮大，但与此同时，行政学研究暴露出理论脱离实践、效率导向过重、研究方法落后等问题，因此，一些学者开始对行政学研究进行反思，这也是中国行政学史上的第一次反思运动。关于学科本土化建设的思考和建议也被融入这场反思运动中。例如，1996年，一些学者在北京召开了 “中国行政科学发展研讨会”，在 《中国行政管理》刊发了关于中国行政科学发展的系列文章，有学者指出“应当加强对行政系统利益结构的研究”［11］，有学者强调 “应当注重政策分析，提高技术含量”［12］，还有学者则强调行政伦理研究和中国传统行政文化研究的重要性［13］。薄贵利则系统总结了中国行政学的十大脆弱点和挑战。［14］接下来的一段时间，另外一些学者侧重从中国行政学研究方法不足的角度来进行系统的学科反思［15］，还有一些接受过国际化教育的行政学者也强调了行政学研究方法的重要性［16］。

进入21世纪以后，中国行政学的反思运动进入一个全新的阶段。受到第一波反思行政学方法论和规范性不足的影响，加上一批接受过国外科学实证研究方法训练的青年行政学者陆续回国发展，从2004年起，新一轮的行政学反思运动迅速兴起。与20世纪90年代的反思大都限于规范思辨不同的是，这一波行政学反思运动建立在量化和实证研究的基础上，学者们对中国行政学存在的规范性不足的问题提出了更尖锐的批评，指出旧有的行政学研究成果不但谈不上科学的定量研究，甚至也不能说是规范的定性研究，充其量只不过是 “剪刀加糨糊”的拼凑整理。与此同时，他们也对增强中国行政学的研究规范和理论建构提出了有价值的建议。［17］

值得注意的是，在这个阶段，虽然有学者提出中国行政学面临 “规范化与本土化的双重困境”［18］，然而受到不破不立思想的影响，这个阶段对学科反思的声音大大超过了学科本土化的诉求，大部分学者认为中国行政学仍然停留于反思阶段，学科本土化任重道远。

在这个阶段，一些学者以 “不破不立”的勇气来尝试推进行政学本土化的先期研究。如张康之在总结西方行政学传统和范式特征的基础上，指出：“中国的行政学不能简单停留在对西方行政学的学习和借鉴上，需要根据中国的 ‘服务行政’模型进行理论建构与学科建设”。［19］乔耀章认为，加强行政哲学研究是摆脱行政学 “美国化”，实现行政学中国化的重要途径［20］，提出行政学中国化应当 “在行政学的语言和术语上中国化，营造属于中国的行政学话语体系”。［21］

吴琼恩则一如既往地强调行政学本土化，指出要注意中国传统文化 “人文理性”的优先性，从而超越西方知识体系的逻辑理性。［22］徐湘林则把目光瞄向了中国政策科学的理论困境和本土化问题，指出中国政策科学本土化分三个层面，即价值伦理、原创经验研究和理论方法本土化。［23］芮国强也强调要重视中国传统文化在行政学本土化中的重要价值。［24］王绍光则从中国政治学发展的高度对本土化重要性进行了系统阐述，认为 “在经过 ‘取经’、 ‘效仿’、‘自觉’三个阶段以后，中国政治学界应该大胆向前再跨一大步：本土化”，并指出： “本土化的要求无非是三条：批判的吸收，创造性的思考，平等的交流”。［25］

还有学者通过对美国或主流公共行政学范式的批判，对未来中国行政学本土化的方向提出了某种隐喻性的预设。蓝志勇借鉴美国公共管理一百多年来发展的历史，指出： “美国的公共管理注重官僚技术人员的培养，忽略了宏观理论的训练”，这为未来中国行政学本土化提供了前车之鉴。［26］孙柏瑛则系统地反思了建立于工业文明之上的传统主流公共行政的理性价值，指出 “建立适应社会快速变化的公共行政社会建构理念”的重要性，这无疑为未来中国行政学的本土化提供了重要的方向指引。［27］刘太刚通过对西方公共管理学中的 “公共性”、 “公共物品”和 “公共利益”等概念的反思，提出了需求溢出理论，进而意图重构公共管理学的知识体系。［28］张成福在一篇分析中国行政学发展趋势的论文中指出： “本土化是中国公共行政未来发展的方向和最大的挑战”，并深刻分析了中国行政学本土化的两个层面的意义。［29］

三、中国行政学如何本土化：实证研究与规范阐释

（一）学术概念的实证清理：中国行政学本土化的突破点

在已开展的对中国行政学发展的反思研究中，对于中国行政学的可能途径存在着一些片段式的分析，如加强对传统中国行政文化的研究、关注后现代的公共行政理论、聚焦比较公共行政和行政生态的研究等，但从整体上看还不成体系，也没有与西方公共行政理论的不足进行比较。

虽然现阶段中国行政学本土化步履维艰，但三十多年来的学科发展也提供了一些具有本土特征的研究成果，提出了一些具有中国特色的学术概念。为了更好地总结和评估中国行政学本土化已有的研究成果，展望未来中国行政学本土化所可能率先突破的概念和理论，本文从已有的中国研究中选取和提炼出五个兼具代表性和中国特色的学术概念进行分析评估，并展望其对于未来中国行政学本土化建设的价值和意义。

1.压力型体制

“压力型体制”的概念最早是由中共中央编译局“县乡人大运行机制研究”课题组于1996年6月在河南省新密市调研县乡人大运行机制之后，撰写的研究报告中提出来的。按照他们的定义，压力型体制就是 “一级政治组织 （县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”，其典型的制度体现包括年度目标考核制、专项考核制、一票否决制、责任分摊制等。［30］

由于该概念形象地描述了中国地方政府层级的运行流程与特征，一经提出，就为学界乃至政界人士广为使用，用来描述和解释中国地方政府在维稳、信访、债务、税收征管、文化建设、行政问责等方面遇到的问题，但很少有人注意到这个概念对于中国行政学本土化的可能意义。西方行政学的主流观点是强调政治—行政二分下的官僚制原则，各地方政府层级之间的主要特征应当是基于官僚制基础上的命令—服从关系，而压力型体制显然并不是简单的命令—服从关系，而是一种基于命令—服从关系的官僚制和基于委托—代理的合同制的混合体制，这对单纯区分官僚制或契约制的西方行政学而言，是难以界定的。未来中国行政学者可借助此概念，深挖其在行政组织学上的定位与功能。

2.锦标赛模式与行政逐级发包制

“锦标赛模式”的全称是 “晋升锦标赛治理模式”，由周黎安在2007年提出。锦标赛作为一种激励机制的特性最早是由西方的经济学者提出来的，周黎安将其借用来说明中国地方官员晋升体制过程，“指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标”。“从国际比较的角度看，如果说地方政府在中国经济增长奇迹中作用巨大的话，那么这种作用的制度基础就是晋升锦标赛模式”。［31］此后，周黎安又继续扩充和完善了他的观点，并提出用 “行政逐级发包制”作为锦标赛模式的一个条件和补充，即 “行政和经济管理事务由中央逐级发包到最基层，中央以下每一级发包方都向上一级发包方负责，而上一级则有挑选和监督下一级承包方的责任”。他发现，解释中国行政集权—分权悖论的唯一途径就是意识到中国自古以来的这种“属地化行政逐级发包制”。［32］

可见，无论是 “锦标赛体制”，还是 “行政逐级发包制”，都是被用来描述和解释中国不同于西方国家的府际关系特征。另外，从政治学与行政学角度来分析，这两个概念既无法依靠西方传统的官僚制特征讲清楚，也很难被简单归类于单一制或联邦制的类型，体现出中国行政体制和府际关系的某些特性，因此可以进一步拓展，加强与西方行政学的对话和交流，期望能够在研究官僚制理论以及中央—地方关系理论方面对西方现有的行政学理论有所反思。

3.行政吸纳社会

“行政吸纳社会”概念的提出，明显受到金耀基在研究英国殖民时代香港政治体制的过程中所提出的 “行政吸纳政治”模式 （即通过开放行政管理体制的方式吸纳民主政治的诉求［33］）的影响。康晓光用这一概念来诠释20世纪90年代以来中国的政治发展与稳定［34］，这对于传统西方行政学中的行政必须由政治统领或行政与政治可以二元分割的观点，是一个巨大的理论挑战。之后，康晓光和韩恒又将基本思路扩展至中国的国家—社会关系，同时辅以分类的实证研究作为经验依据，提出 “行政吸纳社会”是理解当代中国国家—社会关系的基本框架。在他们看来，“行政吸纳社会”的核心机制包括限制与功能替代，同时还运用了 “优先满足强者利益”的巩固联盟的手段。他们强调， “通过同时运用这三种策略，政府不但赢得了权威政体的稳定，也赢得了经济和社会的发展”。［35］

从行政学的角度看，康、韩二人提出的 “行政吸纳社会”模式，打破了西方理论中国家—社会二元分割的传统，强调了中国当下政府与社会力量的并存与互动关系，“‘行政吸纳社会’强调的不是国家与社会的分离，更不是国家与社会的对立，而是国家与社会的融合”，这显然与来自西方的市民社会、法团主义、公共领域等社会结构分析范式大相径庭。虽然该分析模式仍然需要进一步完善和扩充，但对于提炼和总结符合中国本土色彩的行政—社会关系具有重要的价值和意义。

4.分级制政策试验

自1949年以来，中国政策制定和执行过程中经常出现 “试点”、“试行”、 “试水”等做法，大部分学者没有觉得有什么特别的地方。然而，德国政治学者韩博天 （Sebastian Heilmann）则从域外异文化的独特视角，全面总结了中国政府的这一做法，认为这种政策试验的方法可以帮助理解中国政府对市场经济和全球化的高度适应能力。他认为，分级制政策试验就是 “指把来自基层的建议和地方积累的经验注入国家政策的一种机制”，“在中国式政策制定过程的核心，我们发现了一个中央和地方互动的机制，我们称其为分级制试验，分级进行政策试验在很多方面起到了有力的纠错功效”。同时，这种以试验为基础的政策制定程序过程，也明显不同于西方法治国家的政策制定循环模式，因而可能值得其他非西方国家借鉴。最后，他还指出中国的经验强调结合地方智慧的潜力、动员自下而上的主动性，以及接受不是中央制定的政策，这些做法与外国专家提议的 “最佳实践”建议形成鲜明对照。［36］

韩博天提出的这一概念有助于强化我们对中国地方政府政策过程的独特性的理解，也可以与西方行政学中的政策执行进行对比。尽管在不同政治领域内转型试验效果不一，中国以试验为基础的政策制定过程还是对重新定义整个政策框架起到了实质性作用，这对于反思西方行政学中对于政策执行过程理论的理解具有重要的突破意义，可以从政策执行角度对原西方行政学的观点提出质疑和有所创新。

5.公推公选与准行政竞争

自1870年英国政府颁布了正式确立公开竞争考试制度的枢密院令，文官选拔制度逐渐发展成为一种比较成熟的政府官员选拔任用制度，在政治中立的前提下陆续确立了一系列指导原则，如竞争择优原则、分类管理原则、功绩主义原则等。改革开放以来，中国在坚持党管干部、强调政治忠诚而非中立的公务员体制中，也开展了一系列民主导向和竞争导向的人才选任机制改革，其中以公推公选改革最具代表性。 “公推公选制度”的含义是：在干部选拔过程中，采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合的方式，通过考核、考试、演讲答辩等程序，公开选拔领导干部候选人。

中国的公推公选改革已经开展了近三十年，虽然从实际操作层面分析，仍然存在许多需要完善的地方，但从总体上分析，公推公选制度实现了干部选拔任用观念、程序和标准的创新，开拓了中国共产党执政环境下官僚体制竞争选拔和更新改革的新路径。与西方文官制度中的选任制度相比，公推公选制度坚持的是党管干部原则，既包含了选拔干部的政治标准，也包含了选拔干部的能力标准，同时并不像西方国家那样以考试作为整个选拔过程的核心内容，而是更注重民主推荐、演讲答辩 （素质测评）、民意测验、组织考察、讨论决定等各选拔环节的有机组合。由此可见，公推公选改革在实质上是一种引入一定民主和竞争因素的 “准行政竞争”人事制度改革，其改革动力、过程、特征及其影响都与西方文官制度有着很大的差异，值得深入研究和提炼出其具有本土化色彩的体制特征及规律。［37］

以上我们分析了五个具有代表性的学术概念，既有制度层面的，也有文化层面的，既有反思古代传统的，也有总结现代特征的。如何更好地深化这些学术概念的研究，同时将这些学术概念融汇成宏观或中观层面的学科理论，并积极展开国际比较和学术对话，将对未来中国行政学的本土化具有重要的价值。

值得注意的是，这五个概念并不能完全涵盖具有中国特色的本土化学术概念体系，限于篇幅，只能简要述之。我们把其余的部分概念连同之前的五个概念，按照各自所属的不同范畴，整理成表1，供读者参考。当然，这种简单枚举的方式是不可能穷尽所有的可能概念的，希望学界同仁一起添加充实。

表1 中国行政学本土化特色学术概念分类举例

（二）宏观、中观与微观：中国行政学本土化的三条途径

美国行政学家费乐尔·海迪 （Ferrel Heady）在总结第二次世界大战后比较公共行政学发展的成果分类时，提及比较行政学在构建一般系统模式和阐述中观理论方面取得了一定的突破。［38］受这一总结的启发，结合其他社会科学的发展体系，笔者认为中国行政学体系本土化应当从宏观、中观和微观三条路径同时展开。

1.建构宏观行政系统模式

社会科学能否通过比较研究，像自然科学一样，发掘出跨文化的、跨层次的一般性社会系统模式，一直处于令人怀疑的状态，行政学自然也不例外。虽然从今天看来，里格斯的行政生态理论存在不够完善的地方，但是该理论的提出，无疑增强了行政学者建构宏观行政系统模式的信心［39］，也引发了后来多西 （John T.Dorsey）对越南行政发展的研究［40］、贝雷恩森 （William M.Berenson）对56 个发展中国家行政发展的比较研究［41］等一系列研究成果。

中国的行政学研究也完全可以成为构建宏观行政系统模式的深厚土壤。例如，虽然中国两千多年的封建专制社会政治发展被称为 “超稳定结构”［42］，但中国的行政体系和文化却在不断地向精细化方向发展，各种学说和思潮都可以为研究农业时代的行政理论和行政文化提供丰富资源。另外，中国目前正在进行大规模的行政转型，这里面既包括现代行政国家的建设，也包括市场经济和市民社会的培育，利益关系和结构演变错综复杂，这必将成为行政科学创新和发展的最好观察镜和实验室，从而生产和提炼出具有中国特色的行政系统模式。

2.发展中层行政学理论

对于行政学理论而言，与建构宏观的系统模式相比，发展出具有解释力的中层理论，难度要小得多，也更具有现实性。正如美国公共行政学者普雷瑟斯 （Robert A.Presthus）对那些致力于比较行政研究的学者的告诫： “要把现实截成许多较小的部分，然后对它们进行深入细致的研究”［43］。比较行政学的研究在中观理论层面已经硕果累累，其中最为经典的莫过于马克斯·韦伯的科层制理论，以及在科层制基础之上发展起来的相关的中层理论［44］。

因此，未来中国行政学研究对行政科学的最大贡献领域可能就在于对中层理论的贡献，尤其是在行政组织研究和生态环境分析方面。例如，相对简单的科层制理论是否可以说明和解释复杂多变的中国古代的行政体制的基本特征？如何看待中国古代行政体制中的人治色彩与科层制理论中的“非人格化”特征之间的矛盾？如何用西方的组织理论来理解中国社会中经常提到的 “江湖”？中国庞大的政府组织系统里面的行政沟通是如何开展的？信息流是如何传递的？如何从组织理论角度来分析中国众多的临时性的议事协调机构的存在及其所发挥的作用？中国的行政生态是否真如里格斯所说的是 “棱镜型社会”？中国的 “棱镜型社会”应当如何才能转型和过渡为“衍射型社会”？凡此种种。对这些问题的思考和回答将有助于发展出具有中国特色、能参与国际学术对话的中层理论。

3.提炼微观行政学概念和论断

与其他较为成熟和发达的社会科学相比较，行政学现阶段的大多数共识性的知识体系仍然停留在微观的概念和论断层面，虽然行政学的发展已经取得了长足的进步，但微观层面的概念和论断提炼仍然是亟须发展的领域。这个层次既包括以个体或个人为基本分析单位的研究领域，如行政行为、行政心理以及行政技术，也包括行政学研究的一些具体功能模块，如人事行政、财务行政、教育行政等。

由于微观层面的概念化难度相对较小，因此将成为未来中国行政学本土化最容易突破的层面。微观层面的研究是现阶段中国行政学研究最为薄弱和被忽视的领域，这一点已经被一些学者所重视或反思，微观层面的研究未来也将逐渐成为中国行政学的重点，但未来的研究方向仍然值得讨论。例如，如何理解不同级别的行政官员的行政决策行为？如何解释行政官员的 “行政不作为”行为？中国公务员以及非营利组织的公共服务动机 （PSM）分布有哪些特征？存在哪些主要的影响和制约因素？怎样从个人角度解释不同风格的行政领导风格的差异？如何理解行政过程中的各种 “潜规则”？如何看待和分析现阶段地方政府的 “土地财政”体制？中国公务员层面的 “公推公选”与西方文官的考任制有什么异同？等等。中国行政学者除了要反思现有研究和学科建设的不足之外，更多的应当把精力集中到微观层面领域的研究，提炼出更多具有本土色彩的行政学概念和论断，从而成为未来中国行政学本土化大厦的基石。

为了更好地说明以上三个层级之间的有机联系，作者在图1中对中国行政学本土化的价值进行了简单勾勒。一般情况下，中国行政学本土化的路径应该遵循 “微观—中观—宏观”的次序和逻辑稳步展开，当然也不排除个别领域有可能实现率先突破，甚至也有可能出现三个层面同时展开的情况。但无论未来的路径如何，中国行政学的本土化进程仍然应当立足于对本土行政经验的实证描述和清理，进而再开始概念化和论断推理的过程，然后再逐步上升到中层理论乃至宏观系统层面。

图1 中国行政学本土化的三个层次及路径

综上所述，中国行政学的本土化过程不仅是社会科学研究的一个“真问题”，也是中国行政学真正走向世界的关键因素所在。现阶段，中国行政学界虽然对学科的发展已经有了充分的自觉和反思意识，对本土化的方向和意义进行了宏观思考，但仍然缺乏对中国行政学本土化的实证基础的积累及其可能途径的分析。本文认为，中国行政学的本土化过程必须处理好 “上天”与“入地”之间的关系，即将深邃的宏观理论旨趣关怀与扎实的微观实证研究结合起来，既要避免大而无当的无病呻吟，也要防止小而无味的矫揉造作。此外，中国行政学本土化与国际化之间并不存在本质上的矛盾，寓国际化于本土化，寓本土化于国际化，通过扎实的实证研究提炼出具有中国特色的行政学概念和话语体系，并通过英文国际发表的方式与国际学术界进行交流对话。唯有如此，中国行政学研究才能从知识消费领域转变为知识生产领域，中国的行政学者也才能从西方理论的消费者转变为本土理论的创造者。

［1］ Dwight Waldo.PerspectiveonAdministration.Alabama：University of Alabama Press，1956.

［2］ Wilson Woodrow，W.“The Study of Administration”.PoliticalScienceQuarterly，1887，2 （2）：201.

［3］ Robert A.Dahl，“The Science of Public Administration：Three Problems”.PublicAdministrationReview，1947，7 （1）：1－11.

［4］ John Abbott Worthley，＆ King K.Tsao.“Reinventing Government in China：A Comparative Analysis”.Administration＆Society，1999，31：571－587；Xiaodong Zhang.“New Public Management for China's 1998Administrative Reform”.TheJournalofComparativeAsianDevelopment，2002，1 （1）：127－140.

［5］ Lijin Zhong，Authur P.J.Mol ＆ Tao Fu.“Public－Private Partnerships in China's Urban Water Sector”.EnvironmentalManagement，2008，41 （6）：863－877；Jingfeng Yuan，Miroslaw J.Skibniewski，Qiming Li ＆Jin Shan.“The Driving Factors of China's Public－Private Partnership Projects in Metropolitan Transportation Systems：Public Sector's Viewpoint”.JournalofCivilEngineeringManagement，2010，16 （1）：5－18.

［6］ 李文钊、董克用：《中国事业单位改革：理念与政策建议》，载 《中国人民大学学报》，2010 （5）。

［7］ 李惠国：《当代韩国人文社会科学》，北京，商务印书馆，1999。

［8］ 夏书章：《把行政学的研究提上日程是时候了》，载 《人民日报》，1982－01－29 （5）。

［9］ 黄达强、刘怡昌：《行政管理学》，北京，高等教育出版社，1990。

［10］ 吴琼恩：《二十世纪行政科学的发展趋势与前瞻》，载 《深圳大学学报》（人文社会科学版），1994 （4）。

［11］ 李景鹏：《加强对行政系统利益结构的研究》，载 《中国行政管理》，1996 （7）。

［12］ 余兴安：《注重政策分析，提高 “技术含量”——行政学发展的两个重点》，载 《行政管理》，1996 （7）。

［13］ 桑玉成：《行政伦理：一个不可忽视的领域》，载 《中国行政管理》，1996 （10）；董明：《必须重视对中国传统行政文化的研究》，载 《中国行政管理》，1996 （10）。

［14］ 薄贵利：《中国行政学：问题、挑战与对策》，载 《中国行政管理》，1998 （10）。

［15］ 张成福：《发展、问题与重建：论面向21世纪的中国行政科学》，载 《政治学研究》，1996 （1）；高小平：《行政学的 “真知”在哪里》，载 《行政论坛》，1998 （6）；郭济：《中国行政管理学的建设及其发展》，载 《中国行政管理》，2000 （1）。

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