论金融服务统合法体系的构建＊——从投资者保护到金融消费

杨 东

在后金融危机时代，金融消费者保护问题成为学术界和实务界关注的热点问题，而从投资者保护到金融消费者保护的法律规制的发展趋势也日趋明显。我国除了面临着因内幕交易、操纵市场、虚假信息披露等传统类型的损害投资者权益的问题之外，随着金融商品的多样化发展，各类理财产品纷乱复杂，非法网络证券咨询、钻法律间空隙进行欺诈等案件频频发生，也面临着金融消费者保护的新挑战和课题。因此，我国在分别构建投资者保护规则体系和金融消费者保护规则体系的同时，还需要将金融商品 （服务）立法、保护机构体制、金融纠纷解决机制三者进行统合互动，构建动态立体、有机统一的金融消费者保护统合法体系。这不仅具有重要的现实意义，也具有重要的理论价值。

一、从投资者保护到金融消费者保护的理论发展趋势

（一）投资者与金融消费者

投资者分为一般投资者和专业投资者，一般投资者即零售客户 （retail client）以及小型的法人和公益法人。笔者认为，一般投资者可以作为金融消费者加以保护。

首先，从信息不对称的角度出发，一般投资者应该按照金融消费者进行保护。 “从金融机构与一般投资者的资讯财力专业不对等的角度出发，都认为一般投资者为金融消费者，赋予一般投资者等同于消费者的权利。”［1］随着金融商品投资的大众化，一般投资者的地位越来越接近于消费者，一般投资者与发行者、金融商品交易业者的信息不对称问题日益凸显。另外，投资者作为有价证券、衍生品风险的最终承担者，与消费者处于同样的地位。金融机构与消费者在金融商品交易过程中具有信息不对称的特性，金融消费者保护制度的目标之一在于解决该信息不对称在现实中产生的问题，这在金融服务及商品领域非常重要。第一，一般投资者在购买金融商品或者服务前，难以认知及了解商品或服务的特性；第二，金融商品结构复杂，即便一般投资者得知商品正确，但是对细节信息仍难以了解；第三，金融商品或者服务的效果及影响只有在一定期限之后才能知晓，因此，通过立法、司法、行政规范保护一般投资者在信息获得上的弱势地位，是非常必要的。鉴于以上，有必要将一般投资者作为金融消费者予以更加全面的保护。

其次，将一般投资者作为金融消费者加以保护是各国立法的趋势。英国 （《金融服务与市场法》）对消费者与投资者的概念虽然未加以区分，但是在保护广义消费者的规范目标框架下，仍因客户属性不同而区别其保护程度；2012 年12月，英国新出台的 《金融服务法》更是将一般投资者作为金融消费者进行保护，其保护程度优于专业投资者。日本根据投资者的属性，区分为特定投资者和一般投资者，并参考有关 《金融商品交易法》的规定，对销售等业务制定了个别规定。 《金融商品交易法》要求在有价证券发行、有价证券买卖、衍生品交易受托之际，发行者、金融商品交易业者应该将商品内容、构造和交易条件进行披露，并规制劝诱行为等。这可以说是具有消费者保护性质的规制。在对各种金融商品交易合同的劝诱、销售过程进行规制的立法活动中，可以进一步增强对消费者的保护。

再次，“投资”与 “消费”的二元区分论应该予以消除。金融投资与金融消费在很多方面存在着交叉，对于投资者和消费者的保护应当灵活对待，而非绝对的、一成不变的。也就是说，某一投资主体并非永远作为消费者来保护，随着他的经济能力以及知识水平的变化，可能不被作为金融消费者来保护。此外，一般投资者在某些情况下也可以转变为特定投资者。从另一个角度来看，对投资者进行保护的程度也可以变化，而且可以多角度同时进行保护。比如，按照金融消费者保护、参照金融消费者保护以及按照金融消费者和投资者进行双重保护。

（二）金融消费者概念的界定

金融消费者的概念能不能包括全部金融商品购买者与金融服务接受者？进行具有投资性的金融消费的消费者能不能也被纳入这一概念之中？笔者认为，需要改变以往那种认为金融投资肯定不是金融消费的观点，实际上，绝大多数金融投资商品的购买者和金融服务的接受者都可以纳入金融消费者的范畴。对于上市公司而言的投资者，其更多的是接受证券公司、基金公司、投资咨询公司、律师事务所和会计师事务所等金融中介机构的服务，所以可以说，金融消费者的范畴能够涵盖绝大部分的金融投资商品的购买者与金融服务的接受者。当然，根据投资者适合性原则，也有些投资者不包含在金融消费者的范畴之内。比如，累计期权金融商品 （KODA）以及对冲基金 （hedge fund）等需要由专业投资人进行投资的高风险投资商品的购买者，应该遵循高风险、高收益的原则自担风险，而不是作为金融消费者享受特殊的倾斜保护。笔者认为，要实现对投资商品的购买者等弱势群体的有效保护，不仅要从理念上，更要从立法体系上将对投资者的保护提高到对金融消费者的保护这样一种高度，这是最为根本的方式。①王晓雁：《5到10年内 “金融消费者”有望成为法律概念》，载 《法制日报》，2010－03－16。该文介绍了笔者从投资者保护到金融消费者保护的观点。

关于投资与金融消费的关系，有学者认为：“个人投资者只有在为生活需要购买金融产品时，才满足 ‘金融消费者’的定义，比如个人银行存款、日常生活中的信用卡消费和车辆贷款等。”［2］有学者认为：“投资的目的是获得投资收益而不是生活消费，买卖证券等投资行为并非个人生活消费，因此，投资者不能称为 ‘消费者’。”［3］也有学者指出：个人的金融需求包括支付结算需求、信用需求和金融资产运用需求，因此，办理银行存贷款、购买保险合同、投资股票债券、申请信用卡等诸多满足个人金融需求的主体都是金融消费者。［4］

笔者认为，当今金融消费已经成为人们生活的组成部分而不可或缺，投资也已经成为重要的金融需求之一。对于消费者而言，无论是与银行普通业务相关的存取款业务，还是向保险公司、基金公司或证券公司购买保险、基金、股票债券等行为，都是为了在未来获得可能但不确定的收益而放弃现在的消费，从而实现将来生活的更好改善。相比较个人的衣食住行等基本的消费需求，个人的金融需求应是更高级别的、间接的自然消费需求的体现。因此，为了更好地解决由于概念模糊所导致的对投资者、投保者等金融商品（服务）购买者的保护不足，有必要将我国的金融消费者定义为，金融消费者是从金融机构购买金融投资商品或接受服务的自然人、法人或组织，但是符合以下条件的自然人、法人或组织除外：（1）专业投资机构；（2）具有一定财力和专业能力的自然人、法人或组织。当然， “一定财力和专业能力”的标准应由金融监管机构予以规定，并且有必要将金融消费者作为一个法律概念正式提出并加以专门规定。这在一定程度上是因为，消费者保护应该基于经济法中国家政策的保护，而不同于投资者保护，后者是基于民商法中私权救济的制度而设计的。因此，在肯定民法平等交易主体的前提下，我国应当从国家干预的视角出发，倾斜保护金融消费者，强化金融服务提供者的义务，将一般投资者视为金融消费者加以保护，建立健全投资者保护和金融消费者保护的双重法律体系。

（三）金融消费者保护的理论基础

1.信息的不对称

之所以在金融法律关系中对金融消费者保护问题予以极大的重视，其重要原因便在于信息的不对称性在该法律关系中体现得尤为突出。［5］（P3）如今，包括各种复杂的金融衍生品在内的金融商品和金融服务充斥着整个金融市场，并且是消费者购买的主要对象，人们往往只看到了销售者承诺的高回报和高收益，而忽视了其所蕴藏的高风险往往超出大多数金融消费者的认知范围。加之金融商品或金融服务的销售者的推销手段往往具有迷惑性，更容易使得消费者放下最后一丝戒心。具体而言，导致金融领域消费者与经营者信息不对称的原因主要有以下两个方面：

第一，金融消费者自身的知识结构和获取信息渠道的局限性导致其对金融商品和金融服务存在认知上的偏差。随着金融创新与金融市场的发展，新的金融商品不断涌现，世界各国对于金融商品这一概念界定的范围也都越来越宽泛。以金融衍生工具等为代表的新金融商品的出现，进一步增强了金融商品的专业性，并增加了其复杂程度。金融衍生工具的功能在于转移风险、形成权威性价格、调节价格水平、提高资产管理质量、增加资信度、使收入存量和流量发生转换，其产品形态可分为远期、期货、期权和掉期四大类。［6］（P45）由此可见，对于这些专业化程度极高的金融商品，一般的金融消费者很难具备相当的专业知识来识别其中蕴藏的风险，也很难在充分了解投资对象的基础上作出正确而有效的判断。加之销售者在合同中往往会使用大量的消费者无法理解的专业术语，这就更使得普通的金融消费者无法利用一般常识对金融商品作出准确的理解。这些都加剧了双方当事人之间的信息不对称性，使得金融消费者难以了解金融商品或金融服务的本质和其中蕴藏的风险，很有可能导致自身权益受到侵害，遭受本可避免的损失而难以弥补。

第二，金融商品或金融服务营销手段的不断变化和日趋多样化，也使得众多金融消费者难以获得投资对象的相关信息。全球化是当今世界的潮流，金融交易的全球化在近几年也得到了迅速发展，跨国的金融交易已经成为一种普遍现象，先进的通讯技术使跨国境的沟通变得更加轻松，国际性的资本流通渠道也为跨国金融交易奠定了基础。所以说，除了交易双方发生在一国之内的销售行为，这种跨国境的金融交易更需要予以关注。对于一国之内的金融商品或服务的销售，各国的合同法或其他法律均可予以规制，但是，对于有涉外因素的金融推销行为，尚需我们予以额外的关注。例如，英国 《金融服务与市场法》便将此类金融推销行为分为两种：源自英国境内而针对外国消费者的推销行为 （outward financial promotion）；源自英国境外但在英国境内产生影响的推销行为 （inward financial promotion）。［7］

由此可见，在交易双方信息严重不对称的情况下，为了实现金融消费者保护这一重要价值取向［8］（P5），我国法律应在充分保护金融消费者知情权的基础上，适当地引入经营者的说明义务，以确保金融消费者能够对所购买的金融商品或金融服务的风险有充分而全面的认识。

2.金融控股公司的发展须加强对金融消费者的保护

除了信息的不对称之外，金融控股公司与金融消费者二者之间在实力与地位上也相差悬殊，需要矫正双方的力量差距。随着同一种金融商品所运用的金融元素日趋复杂，以及由通讯技术进步所带来的金融商品或服务的全球整合特质，银行、证券、保险和其他金融机构通过代理、合作或控股等方式相互联结，银证、银保、银信合作如火如荼，并且转向业务多元化、跨业经营和综合经营，向大型化和集团化的趋势发展。［9］很多金融机构由于过于庞大而导致金融控股公司涉及的领域广泛，经济实力也更强大。可以说，金融控股公司的发展要求对金融消费者予以更强的保护。随着金融混业化的加剧，金融控股公司日益庞大，在混合经营的背后，经营者与消费者之间的实力与地位悬殊，这使得金融消费者成为相对弱势的群体。［10］

另一方面，国际金融危机的爆发，也使得在大型金融控股公司破产的条件下对金融消费者的保护显得尤为重要。合于现代金融法治正义的做法是，国家应当让错误的金融机构适时地退出市场，并建立一套完善的退出机制，而不应将避免金融机构倒闭作为政策目标。［11］（P7）在金融控股公司破产以后，国家应通过一定的途径来实现对金融消费者权益的保护，建立健全的金融赔偿计划制度。

3.加强对金融消费者的保护有利于实现金融创新和金融公平的平衡

金融商品的多样化和高速化发展，造成经营者与金融消费者之间的差距不断扩大，法律的不完善之处越来越明显，金融创新对金融公平产生了很大的影响。金融商品或服务的内容绝大部分取决于金融机构的复杂设计，而且为金融机构本身所熟知，但对于金融商品消费者而言，由于对相关信息的接收与解读有相当大的困难，信息取得的差距亦因此而产生。此外，由于金融机构与消费者之间在缔约、交涉能力上的差距，在定型化的合同中往往存在着对消费者不利的条款。随着金融商品之日新月异，金融领域的纠纷日趋严重。从国际趋势来看，不论是英国的 《金融服务与市场法》，还是日本的 《金融商品交易法》，均将对金融商品消费者权益的保护列为最重要的课题之一。因此，笔者认为，在讨论金融法制的整合与改革时，加强对金融消费者的保护是非常必要的，有利于实现金融创新与金融公平之间的平衡。

然而，对金融消费者的保护并不是无条件的。在对金融消费者进行保护时，需要处理好公平和效率的关系，平衡金融企业效率与消费者之间的利益。在强化对消费者保护的同时，仍然要发挥买者自负原则的基础性作用，两者可以和谐共处、并行不悖。［12］（P288）因此，不能过分地强调金融消费者的保护而忽视了市场本身的价值规律以及市场本身的效率。

4.金融消费者保护是对买者自负原则的补充

在银监会于2006年12月6日发布的 《商业银行金融创新指引》（以下简称 《指引》）中，第45条便指出：“银监会与商业银行、银行业协会有义务共同加强对社会公众金融知识的宣传和教育，增进公众对金融创新的了解和对买者自负原则的认识，增强公众对现代金融知识的理解，不断提高公众的风险防范意识和风险承受能力。”虽然此处并没有对买者自负的含义予以详细阐释，但是该规定使得买者自负这一原则正式进入了公众的视野。实际上，买者自负作为一项交易原则，在世界各国已经达成广泛的共识并得到较为普遍的适用。

所谓消费者自负，简而言之，就是在金融商品或服务的提供者已经向消费者充分披露了相关信息的前提下，由金融消费者自行承担其投资可能伴随的风险。金融消费者作为金融商品或金融服务的购买者，必须认识到收益与风险的相关性。虽然金融消费者与提供金融商品或服务的经营机构相比处于相对弱势的地位，但是在法律关系中二者是平等的，即便我们追求以保护金融消费者为核心的价值取向，亦不能因此而对金融机构课以过于繁重的义务和负担，否则将可能给整个金融市场带来消极的影响。买者自负这一原则对于金融创新和金融市场的发展而言，有着十分重要的意义。有学者认为，买者自负的出发点是站在效率的角度，鼓励整个社会的创新。更有学者指出，买卖双方在金融市场中共享收益、共担风险，因此，买者自负理论的出发点在于强调投资者在投资过程中要保持相当的谨慎性。［13］在金融法律关系中，如果片面地将风险归于提供金融商品或金融服务的经营者，势必将会影响其金融创新的主动性、积极性，进而影响整个金融产业的发展。金融消费者作为一方当事人，应当对于其依据自身判断所实施的交易行为承担责任。此外，买者自负原则的提出对于督促金融消费者加强对相关金融知识的学习有着积极的作用，有利于敦促广大金融消费者提高自身的金融知识水平，进而主动辨识金融交易的风险，在利益与风险中自行衡量并作出最终判断。当然，不可忽略的是，买者自负的前提仍然是金融商品或服务的经营者已经充分地履行其说明或告知义务，充分地保障了消费者的知情权等其他权利。只有在充分了解和认识的基础上，才由金融消费者自行承担交易风险。

二、我国金融消费者保护体系的现状与存在的问题

改革开放以来，我国的金融体制改革始终以增进金融市场体系的效率和防止系统性风险为目标进行，而对于消费者利益的保护一直为政府和社会层面所忽视。［14］这从我国现有的金融消费者保护体系可以窥得一二。

（一）立法保护方面

笔者认为，我国金融消费者保护在立法层面上存在着以下问题：第一，缺乏专门对金融消费者权益予以保护的法律。我国 《消费者权益保护法》只对一般商品和服务的消费者提供保护，在对象上显然没有将金融消费者纳入其 “消费者”的概念中，从而导致其在金融消费者保护方面的适用性并不太强。例如， 《消费者权益保护法》第2条规定 “消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护”，并没有明确将金融消费者包括在其中。第二，目前，我国对金融消费者保护的相关规定主要散见于金融类法律法规和监管部门的行政规章及各类规范性文件中，由于其法律位阶比较低，因而不利于保护金融消费者。例如，当商业银行与金融消费者发生利益冲突时， 《商业银行法》和 《银行业监督管理办法》都没有相关的规定，而仅仅靠中国银监会于2007年下发的 《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》来进行规制。［15］虽然2011年年底银监会制定了 《商业银行理财产品销售管理办法》，导入了商业银行的说明义务、适合性原则等，强化了对金融消费者的保护措施，但总体来说，在立法层面上对金融消费者的保护还是非常欠缺的。

（二）机构设置方面

我国专门保护金融消费者权益的组织机构建设刚刚起步。首先，消费者协会更多的是对接受非金融性商品和服务的消费者进行保护，金融商品和服务因其相对高的复杂性和专业性，以及受工作人员的专业技能、知识结构、认识能力等多方面的限制，由消费者协会来对金融消费者进行保护往往力所不逮。其次，2011年以来，“一行三会” （中国人民银行、银监会、证监会和保监会）虽然各自设置了金融消费者保护的相关机构，但这种纵向分割式的监管模式无法真正实现金融消费者保护的要求。最后，我国银行业在金融消费者保护方面采取了一系列的措施，在金融机构内部设立投诉机制方面也较有作为，2009年 《商业银行声誉风险管理指引》［16］对商业银行的投诉处理监督评估机制做了比较详尽的规定，要求商业银行建立以服务客户为中心的监管体系，维护好、保护好金融服务消费者的合法权益，并要尽到及时告知等义务，从而保障金融服务消费者在金融市场中的合法权益，但在金融机构外部的投诉机制和纠纷解决机构的设置方面尚处于摸索阶段。

（三）纠纷解决方面

目前，我国金融监管部门的主要监管工作在金融机构的风险性和合规性等方面，而在消费者保护方面力度不够，监管机构内部缺少保护消费者权益的相应机构。在行政投诉方面，金融消费者与金融机构之间的纠纷通过投诉与调解方面的诉讼解决。国务院颁布的 《信访条例》和监管部门信访工作规定很难对相关投诉作出及时而明确的指导，不能从根本上解决投诉纠纷，导致金融消费者的投诉不能得到及时有效解决，产生重复投诉。证监会仅有一套非透明的信访制度，缺乏真正意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制。银监会则侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管，而在对银行消费者权益的保护方面也存在明显不足，如 《银行业监督管理法》在第三章监督管理职责中，没有条文涉及对银行消费者权益的保护问题，其他的监管法规中也没有对银行消费者权益的保护提出明确的要求。保监会也缺乏有效的金融消费者保护机制，因保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋势。［17］面对金融业混业发展的趋势，现阶段我国的金融监管体系仍然是 “一行三会”各自在自己领域进行监管的分业监管模式，相互之间缺乏交流协作。［18］而如今各领域之间金融产品和服务的界限日益模糊，按机构分别保护的做法已经无法满足市场的要求，笔者认为应当建立整个金融行业统合的行政投诉处理机制。

目前，金融消费者通过司法途径得到救济尚有难度。首先，司法程序复杂，时间成本较高。其次，因金融纠纷自身的相对复杂性和专业性，对金融审判庭的审判水平提出了较高的要求。再次，由于信息不对称等原因，金融消费者要搜集证据证明金融机构在信息披露或其他方面存在欺诈行为比较困难。此外，因很多金融产品具有跨国性的特点，如雷曼迷你债券的案例，投资者遍布世界各地。在跨国诉讼中，管辖的确立、准据法的适用等都是很大的问题。因此，采取司法诉讼行动应该是金融产品受害者的最后选择。只有当金融消费者通过其他方式不能得到公平结果，相信采取法律行动而投入的金钱和时间是值得的并持有力证据时，才会采取司法诉讼措施。

近年来，我国出现了仲裁的解决模式，但是没有得到充分的发展。在2007年成立的上海金融仲裁院中，上海仲裁委员会作为专门针对金融商事纠纷的特设机构，发挥其在金融商事仲裁中的作用。但金融仲裁模式不适合以小额纠纷为主的金融消费纠纷的解决。

总之，我国金融消费者保护体系的现状是极为分散和割裂的，不能适应金融混业发展的趋势和要求，需要采取相应对策对金融消费者的保护体系进行统合完善。

三、金融服务统合法体系的构建

借鉴英国、日本等国形成强制性和自律性机制相结合的金融服务统合法体系的经验，笔者认为，国家有必要从统合的角度整合现有的立法、司法、执法体制资源，加大对金融消费者的保护力度，提供横跨银行、保险、证券等金融市场的横向统合法制的保护。具体说来，应着眼于金融商品（服务）立法体系、机构体制、多元化纠纷解决机制三位一体，建构动态灵活、有机立体的多元化和全方位的金融服务统合法体系。［19］

（一）金融商品 （服务）立法体系的统合

“切实保护投资者合法权益，不能仅仅停留在口号或政策层面上，必须尽力使之转化为具体的法律规范，形成对金融市场和金融活动的明确制约。”［20］在我国，金融消费者的概念和法律保护已开始进入人们的视野。今后，我国金融市场法制建设的核心内容，将是构建一个以金融消费者保护为中心、囊括金融产品和服务的统合立法体系。

综观世界各国的金融立法，在金融行业和金融商品从纵向规制向横向规制转变的过程中，出现了从原有的单一监管者的功能性监管模式向统合金融市场、资本市场相关法律到一部法律中的发展趋势，从而将传统的银行业、证券业、信托业、保险业等整合起来。例如，在日本2006 年《金融商品交易法》中，修改与整合了 《投资顾问业法》、《金融期货交易法》、《证券交易法》等法律，扩展了 “证券”的内涵，提出了 “金融商品”的概念，以更好地规制金融市场中出现的各种商品和服务，填补法律在金融行业规制上的空白。日本已成功构建了横向的、全方位的行业规制框架，囊括了从销售、劝诱、资产管理到投资顾问等环节，将原有的纵向行业监管模式有效地转变为以投资者保护为核心的横向监管体制。当前，保护金融消费者已经成为各国立法的潮流和趋势。将投资者保护提升到金融消费者保护的高度，这一基本思路已经反映在各国的金融监管与金融法制改革之中。把投资者作为弱势群体的金融消费者保护理念扩展了以前只关注投资者自我责任的理念。由于金融技术的进步，金融创新不断涌现，金融市场自由化程度加深，各种结构复杂、要求投资者具有较高专业知识的金融衍生品与理财产品出现，保险商品证券化趋势日益加强，在此大背景下，金融消费者的利益频繁遭到损害，传统的基于金融机构分类而制定的法律规制已无法保障诸多购买新型金融商品的金融消费者的合法权益。紧跟国际立法趋势，以长远眼光关注未来发展，我国急需对金融商品和金融服务统合立法，引入金融消费者保护的理念，以体现对金融消费者的倾斜保护和国家干预的原则。

为了从根本上强化对金融消费者的保护，从立法的角度应当把保护金融消费者作为核心目标在金融商品 （服务）的统合立法中得到反映。但是，一步到位地实现以金融消费者保护为目标的金融服务立法比较困难，保护金融消费者的立法可以分步骤推进。根据日本等国的经验，第一步可以效仿日本2000 年颁布的 《金融商品销售法》，先从金融商品的推销、销售以及咨询服务等相关环节入手进行规制，让金融机构更多地承担说明义务、信息披露义务，从而加大对金融消费者的保护力度。第二步可以借鉴日本在2006年出台 《金融商品交易法》成功实现第二跳的经验，把对金融消费者的保护从推销、销售环节，扩大到金融商品交易的全过程。当然，立法工作不可能一蹴而就，金融服务法、金融商品交易法的立法过程可能需要五年到十年的时间。

（二）金融消费者保护机构体制的统合

鉴于我国现有的机构对金融消费者的保护存在保护体系尚不健全、保护力量薄弱等问题，为构建一个统合协调、多层次的保护体系以实现对金融消费者利益的动态立体化保护，需要将政府性保护机构、自律性保护机构和第三方保护机构等整合为分层次、多元化而又统合协调的金融消费者保护体系。

1.政府性保护机构的统合

为了推动金融改革，更好地保护金融消费者的权益，使金融系统更加稳定，很多国家设立了专门的金融消费者保护机构。2000 年，英国首次在 《金融服务与市场法》中以法律条文的方式明确地将金融消费者保护列为金融监管的第一目标，赋予英国金融服务局 （FSA）以保护金融消费者的职责。［21］2012年 《金融服务法》出台后，FSA 虽然面临解体，但金融消费者保护机构即金融行为监管局 （FCA）得以设立。美国的改革借鉴了英国的金融监管模式，设立专门的监管机构对金融消费者进行保护。［22］2010年7月，美国出台了 《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，规定成立一个机构专门负责金融消费者保护，这个机构即消费者金融保护局 （CFPB），与消费者密切相关的金融产品与服务都受其监管。［23］防范金融消费者金融风险的发生也是该机构的重要职能之一，这相对于简单地保护金融消费者的金融权益要求更高，不但要求其具备识别金融产品风险的专门金融知识，还要求其具备分析整个经济周期对金融风险演变影响的能力。［24］政府性保护机构的统合有着重要的意义，美国《金融监管改革法案》指出： “在金融服务领域，致力于消费者保护机构的设立将对金融消费者保护理念的发展提供强大的动力。这样一个核心机构可以有效而迅速地协调其他机构的运作。虽然将来自不同机构的工作人员统合起来不简单，但可以肯定，它会为消费者、机构以及金融商品和服务的市场带来巨大的好处。”［25］

鉴于我国目前的金融监管体系是以 “一行三会”为主体的多头监管，在监管方面，设立统一的监管机构进行统合监管绝非易事。如前所述，“一行三会”虽然已经设立了金融消费者保护的相关机构，但也产生了多头监管所导致的保护力度减弱和保护漏洞等问题。从长远来看，我国的金融监管应当转变为统合监管［26］，但从现实路径来看，应首先对金融消费者保护机构进行统合，可以考虑分两步实施：第一步，由中国人民银行金融消费权益保护局作为牵头协调单位，协调银监会、证监会和保监会保护机构的工作，建立定期会晤和协作机制。第二步，条件成熟后，逐步统合 “一行三会”的保护机构，设立独立统一的金融消费者保护局，该局可以挂靠在央行或使其成为国务院下属的独立机构。

2.自律性保护机构的统合

目前，我国各级消费者协会侧重于对普通消费者而非金融消费者和劳务消费者的保护，我国专门保护金融消费者权益的组织力量相当薄弱，再加上金融产品和金融服务相对于传统的商品具有高度复杂性和创新性，这往往导致消费者协会在保护金融消费者权益时显得力不从心。关于行业自律，我国有必要借助政府外在力量的推动作用，强化行业内部自律，切实发挥行业协会督促金融业保护金融消费者的功能。［27］笔者建议，在加强各金融业协会协同作用来保护金融消费者的同时，也要积极地在各级消费者协会内设立由专门人员组成的金融消费者保护工作委员会，以切实强化消费者协会保护金融消费者的职能。

3.第三方保护组织的统合

目前，英国、澳大利亚、日本已成功地设立了金融申诉专员服务机构 （简称FOS），我国也可以借鉴其经验，设立类似的机构。英国、澳大利亚的金融申诉专员服务制度是一种独特的替代性的金融纠纷解决制度 （简称ADR）①ADR （Alternative Dispute Resolution）又称选择性争议解决方法，即通过法院以外的方式解决金融纠纷的方法，如通过双方当事人友好协商或者谈判，或者双方同意第三人进行调解或者仲裁。。由于FOS是独立于消费者和金融机构的第三方机构，因而其纠纷处理更具中立性、公平性等特点，FOS制度已逐渐成为国际上多元化金融纠纷解决机制的核心制度。近年来，亚洲各国家和地区也设立了类似的机构，如我国台湾地区2012 年1月依据 《金融消费者保护法》设立了金融消费评议中心，新加坡设立了金融业争议调解中心，2012年6月香港也设立了金融纠纷调解中心。［28］在后金融危机时代，统合型的金融纠纷解决机构的设立为雷曼迷你债券等类似案件的解决提供了专门途径，在保护金融消费者利益方面发挥了巨大作用。

（三）金融纠纷处理机制的统合

金融ADR 是对传统的通过诉讼方式来解决纠纷的有效补充。“在金融ADR 制度化之前，业界团体对于纠纷的处理在程序上采取的是一种任意性较强的解决方式，从中立性和公正性的角度来看，当事人得不到应有的信赖感和认同感。”［29］（P66）基于金融ADR 的理念，通过诉讼方式解决纠纷本是解决多元纠纷的途径之一和终极途径，而在我国，由于其他可供选择的非诉讼途径的匮乏，诉讼方式往往成为我国金融消费者的首选途径。随着金融创新、金融商品的复杂化，金融消费者和金融机构之间的不平等地位的扩大，金融纠纷大量增加，其中金融消费者往往处于弱势地位，应该给予特别的保护。因此，有必要在金融纠纷中创造性地运用和解、调解、仲裁等非诉讼方式，发挥其特有的灵活、快捷、简便等优点来及时处理纠纷，以保证金融消费者的应然权益能够顺利转化成实然权益。［30］一旦发生金融纠纷，迅速采取合理的、适当的非诉讼方式处理金融纠纷，可以避免更多消费者遭受损失，可以避免负面的社会影响，对维护金融秩序和社会和谐稳定具有重要意义。笔者建议，除了在条件成熟的地区的法院内设立金融审判庭、提升法官在金融方面的专业素质外，还可以考虑从固有投诉制度的统合入手，逐步导入FOS制度，分阶段、分步骤实现金融纠纷处理机制的统合，最终构建以金融消费者保护为核心的多元化金融纠纷解决机制的统合体系。

1.现有投诉制度的统合

金融纠纷投诉制度是指在金融市场中，金融消费者采用书信、电子邮件、电话、走访等形式对金融机构的不当行为进行建议、举报、请求，以求金融消费者利益的维护以及遭受损害的赔偿的制度。我国金融消费者的投诉救济措施主要包括向金融机构内部、行政监管机关以及自律组织的投诉。我国现有的金融纠纷投诉机构比较分散、权限不足，需要完善金融机构内部的投诉制度，统合行政性投诉制度以及自律组织投诉制度。

关于金融机构内部投诉制度的完善，监管部门可以通过一定的监管措施要求金融机构设立比较完善的金融消费者投诉机制，如在金融机构内部建立健全金融消费者投诉、争议解决程序。

在行政性投诉制度统合方面，我国现阶段的金融监管体系是以 “一行三会”为主体的多头监管。在无法改变当前各自为政的行政投诉机制的背景下，可以效仿美联储的做法，建立统一的消费者投诉信息数据库，构建与投诉相关的信息资源的统合体制，在分析消费者投诉的次数和金额数据的基础上进行分类、调查、核实、调解，并且通过定期对信息进行分析整理来识别潜在的消费者保护问题，进而为监管部门的规章、政策的制定提供依据，使消费者的意见得到应有的重视。［31］

在自律组织投诉制度统合方面，一方面，应通过加强银行协会、保险协会、证券协会等金融行业协会的协同性来扩大行业协会组织在金融消费者保护方面的作用；另一方面，通过在各级消费者协会内设立金融消费者工作委员会的方式，赋予传统的消费者协会保护金融消费者权益的职能，同时在委员会人员组成上适当增加金融专业人员。

2.统一的金融申诉专员服务（FOS）机构的设立

在第三方纠纷解决机制方面，设立独立的第三方处理金融消费者投诉、纠纷的金融申诉专员服务机构。独立的第三方机构可以有效解决金融纠纷，是金融多元化纠纷解决机制理念的重要的体现。目前，各国设立的FOS 机构不尽相同，有的国家将更多的职权赋予FOS机构，如英国，甚至在某些情形下可以申请法院强制执行裁定；而有些国家的FOS 机构权限比较小，如新设立的日本证券金融斡旋咨询中心，更多的是承担咨询功能。我国现阶段缺少FOS机构，具体应该设立什么类型的机构以及赋予其多大的权限值得探讨。但无论如何，统合型的FOS 机构对于我国金融纠纷的解决有着积极的、长远的意义，在条件成熟时，我国应当设立符合国情的统合型的FOS机构。

总之，随着金融消费者保护的理念日益深入人心，我国需要将投资者保护提升为金融消费者保护，强化金融服务提供者的义务。笔者认为，我国对金融消费者的保护更多的应该是经济法上的国家的倾斜保护，而不应仅仅停留在民商法上的私权救济层面。因此，以金融消费者保护为核心，将金融商品 （服务）统合立法体系、保护机构体制、纠纷解决机制三者进行统合互动，构建动态灵活、有机统一的金融服务统合法体系，具有重要的现实意义和理论价值。

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