环境污染责任险举步维艰

甄静慧

李晖是中国人民财产保险股份有限公司（下称“人保财险”）广州责任保险事业部副总经理，自从2013年1月21日，环境保护部与中国保监会联合出台了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（下称《指导意见》），要求各地在危险化学品、危险废物处理处置、铅蓄电池、重金属行业及钢铁、石油化工、电镀、印染等高环境风险行业推进“环境污染强制责任保险”试点后，他和广州责任保险部的同事就马不停蹄地忙了起来。

环境污染责任保险，顾名思义，是以“企业发生污染事故，对第三者造成损害所承担的赔偿责任”为标的的保险。这一特殊的险种诞生于二战后全球经济迅速发展、环境污染事故和环境侵权行为频繁发生的大背景下。最初是由欧美国家政府制定政策，强制推行。后来随着公众环境权利意识不断增强，企业渐渐意识到运营过程中环境责任风险的巨大，渐渐形成主动购买的意识。

然而，这个在欧美国家已经日渐成熟的险种，在中国的发展却一直举步维艰。

反思企业环境责任

“中國的环境污染责任险最早诞生于2005年。”李晖告诉记者。这一年，中国松花江发生了一起重大污染事故。

当年11月13日下午，位于吉林省吉林市的中国石油天然气集团公司吉林石化分公司（下称吉化）双苯厂（101厂）的苯胺车间发生剧烈爆炸。爆炸厂区位于松花江上游最主要的支流第二松花江江北，距离江面仅数百米之遥。根据国家环保总局的公布，吉化爆炸事故泄漏进松花江的苯类污染物总量在100吨左右。

污染事件产生了罕有的严重后果。2005年11月23日起，哈尔滨全市停止供应自来水；停水之后，苏家屯断面硝基苯开始超标。同时，哈尔滨市大量浴池、洗车店、饭店等被迫停业，经济损失重大。由于松花江最终注入国际河流黑龙江（俄罗斯称阿穆尔河），事件还使中国与邻国的关系受到了严峻考验。

松花江污染事件就像一记警钟，以往在中国一直没有得到重视的公司环境责任问题一下子成为了关注的焦点，政府部门、法律界、公益界人士都进行了大量反思与分析。环境污染责任险的推出也随之被提上日程。

“2005年底，保监会授意人保财险组织相关的产品研发人员，开发一个名为‘高新技术企业环境污染责任险的险种，特别针对高新技术行业的。”李晖介绍。2006年，科技部和保监会联合推出一揽子包含14个险种的科技保险，该险种遂被打包其中。

彼时，人保财险是首家及独家推出高新技术企业环境污染责任险的公司，但事后回头去看，这并不是什么“优差”。因为当时这个险种并非强制推行，只是作为一个责任险产品研发出来供企业自由选择。产品推出市场后，“几乎没有企业主动购买。”李晖无奈地说。

中国式环境污染

在非营利性民间环保组织“自然之友”的公众参与议题负责人常成眼里，商业运行的环境污染责任险推出市场后“无人问津”，完全在意料之中。

“一个依靠市场规律运行的商业险种要能成功在市场上推广，有一个前提条件，就是其指向的风险后果不可承担，为了规避风险，企业才会愿意购买保险。然而在中国，不存在这样的基础市场需求。”

2013年4月，一名山东渔民向记者透露了一个耐人寻味的信息：美国法院受理了500名山东渔民对康菲石油渤海污染事故的起诉。

中国渔民在自己的国土受到利益侵害，为何要去美国起诉？事件源于2011年6月中国渤海蓬莱19-3油田严重漏油事故，肇事企业康菲石油中国有限公司与农业部达成了赔偿10.9亿元的共识，但该笔赔偿款仅被河北乐亭、昌黎和辽宁绥中三地渔民平分。此外还有多地渔民因不在赔偿范围内，既蒙受了损失，又得不到任何补偿。由于一再在中国索赔却得不到立案，山东渔民遂愤而向康菲总部所在地的美国地方法院得克萨斯州南区法院提交起诉状。

康菲漏油无疑是举世瞩目的重大环境污染事件，得到了舆论的高度关注，受害者索偿尚且困难重重。那么其他一般性环境污染事件中，执法的力度和索偿的难度更可想而知。“中国企业在发生环境违规事故后，多数情况下都没有得到惩罚，即便有也是很少的。”常成告诉记者。

所谓企业对环境责任的承担，形式无非三种。一是自愿承担，即事故发生后，企业找到受事故影响的受害人和受害团体，协商如何承担相应的责任。二是由政府部门对企业进行一定数额的行政处罚。三是司法形式，通常发生在协商失败之后，公众通过不停追诉，要求企业承担相应的民事赔偿责任。

然而在当下的中国，环境责任承担机制远未形成，主动协商的责任承担方式基本不存在；司法诉讼的案例有一些，但是真正能通过这种形式得到合理赔偿的受害者少之又少。

“环境诉讼难，是特定发展时期的通病。主要原因有几个。”常成介绍，“首先，很多污染企业往往是地方的利税大户，在唯GDP论的地方政绩思路下，肯定会受到一定程度的地方保护，环境诉讼光是要在地方成功立案，已属不易。即使立案，甚至拿到了判罚结果，在实际执行环节，受害人也很难得到全部赔偿。有时根本拿不到钱，有时只能打折扣，拿到一半，甚至更少。”

江西省某市人民法院执行员张峰向记者证实，在环境诉讼中，执行不力确实是个常见现象。“执行，在司法系统里其实是个吃力不讨好的活。”企业常常表现出“要钱没有，要命一条”的态度，甚至事先转移资产，而地方政府考虑到利税、就业等各种原因，都不愿意对企业“赶尽杀绝”，执行人员的角色往往非常尴尬。

“加上督促执行的受害者又是弱势群体，经济收入水平较低、受教育水平不高，各种维权能力也比较弱，这就使得执行难上加难。”常成补充。

因此，中国企业对环境责任的承担一般以第二种即行政处罚方式为主。这是一个吊诡的现象。在整个环境责任承担体系里，行政处罚本应是附加的：当企业通过赔偿、治理等形式弥补了自己所造成的环境损害后，政府再对其处以一定金额的罚款，目的是增加其违规成本。这笔罚款通常比赔偿金额低很多，且不是用以补偿给受害主體，而是直接进入国库。但是在中国，恰恰是行政处罚这一附带的方式，取代了针对受害主体和受害环境的补偿修复等主体责任，使得企业所承担的环境责任根本不能跟所造成的环境损失相提并论。

强制投保

站在执行员的角色上，张峰是打心底里对环境污染责任保险的推广充满期待，“如果被诉企业购买了保险，肯定大大有利于执行，因为保证了有可执行的资产。”环境污染责任保险对公共利益的意义正在于，在保险关系中，保险人承担了被保险人的经济赔偿和治理成本，使污染受害人在企业无力赔偿的情况下也能及时得到给付。

然而矛盾之处是，“当企业对环境责任的承担长期缺失，根本没有形成风险和责任意识，他如何会产生规避风险的需求，从而主动为环境风险投保呢？”常成反问，“要推广这样的险种，只能采取行政强制的方式。”

“当我们去向企业推介的时候，他们往往根本不知道环境污染责任险是什么。”江雪是平安保险公司责任险部的职员，在推介环境污染责任险的过程，她总是有一种深深的挫败感，“虽然这两年他们对该险种的认知度才有所提高，但仍谈不上产生主动购买意愿。”

这种无人问津的窘况一直持续到2008年才发生转折，当年环保部和保监会联合下发《关于试点环境污染责任保险的指导意见》，到目前试点已逐渐扩大到全国27个省市。而各地试点政策都带有不同程度的强制性。

其中，山西省被公认为强制推行力度最大的省份，不但拟定了长串的试点企业名单，且严厉规定：“对在规定时间内未参加环境污染责任保险的企业，环保部门要停止审核该企业环境影响评价文件，不批准环境保护设施验收，不得核发排污许可证，不得出具企业上市和再融资环保核查意见，不得安排环保补助资金等。”这些惩罚措施对企业来说都相当“致命”。

可以说，强制推行的政策是这些年环境污染责任险发展的最大动力，从2009年到2012年3年间，中国人保财险在全国累计提供了超过52亿元的环境污染风险保障。然而尽管如此，李晖仍然觉得“前路艰难”。

“首先是不同的城市，强制的力度不一样。”他说，“在强制力度最大的山西省，人保财险2012年的环境污染责任险保险费达到4600多万元。然而在力度没有那么大的地区，投保数量非常少。”

2011年，广东省196家铅蓄电池企业中有153 家被予以关停，2012年广东省规定，把购买环境污染责任险作为关停企业复产的必要条件——这是截至目前为止，广东力度最大的一个强制政策。“但是全国目前开设这个险种的保险公司目前有10几家，153家企业分到各家保险公司，只剩10来家了。”

同样的，今年1月的《指导意见》要求涉重金属企业强制投保环境污染责任保险，广东省环保部门马上跟进，要求保险公司提交一整套合理方案，再进行讨论。李晖和同事们忙活了好一阵子，近日终于拿出了详细方案，包括针对不同试点行业的风险程度、同行业不同企业的规模，都有相应的系数，进行保费调整。“同样我们会发现，广州市符合强制险投保范围的涉重金属企业还不到100家。”

另一个问题则是，强制购买的政策的试点目前仅针对部分污染风险特别大的行业。这导致了目前的环境污染责任保险市场形成两大特点——投保企业数量偏少、风险相对偏高。

“可以说，推广环境污染责任险，对保险公司而言，投入、风险与收益完全是不成正比的。”李晖坦言。因此，全国42家开展了责任保险业务的公司里，只有十数家涉水该险种，大多数保险公司都持有观望态度。

“目前人保财险愿意去推，更多的是看中了它的前景。”李晖说，但他也认为，要真正把这一险种发展起来，还需要更多的条件支持，“最重要就是政府加大强制推行的力度和范围。只有将范围扩大到所有具有潜在污染风险的厂矿企业，环境污染责任险的发展才会迎来真正的春天。”

而常成则认为，在国内建立成熟的环境责任机制才是环境污染责任险最根本的支持条件。其中，改善环境诉讼的环境，加强执法力度固然是一方面。而在环境责任机制成熟的国家，比如美国，一旦发生企业环境违规事故，在诉讼以外还有一套成熟的非诉解决机制，如ADR。流行的几种ADR方式包括：调解、调停、微型听审、聘请一名法官（或称专家裁定）、在法院协助下的ADR。通过这些方式，可以把公众的诉求疏导到一个合理表达的途径上来，最后达成双方共识的赔偿方案。“美国90%的纠纷都是通过第一种方式，而不是通过法院裁判解决的。”

这个过程既没有复杂的程序，且不伤企业和公众之间的关系。更重要的是，整个系统很稳定，不论是受害者也好，加害者也好，大家都觉得责任的承担是可预期的。企业知道运行一个项目，风险有多大，一旦出事，可能需要付出的成本有多少。在这样的基础上，企业感觉风险不可承担，才会产生对环境污染责任保险的购买意愿。

（文中张峰、江雪为化名）