国家的第一责任是要保护人民

南方朔

西方的政治教科书，今天喜欢谈的重点多半是民主参与和多元民主等论题。但20世纪50年代时，却非如此。我有一本1950年代加州伯克利大学教授李普森（Charles Lipson）所写的老式教科书《政治学的主要论题》，它开宗明义第一章就在谈政府存在的意义以及政府的保护功能。

新旧教科书关切的重点不同，这一点也不难理解。20世纪的上半期，世界主要国家的天灾不断，经济上有大萧条，社会上则阶级问题严重，政治则有反法西斯斗争和两次世界大战。在这个动乱的年代，每个人都需要国家的保护。

20世纪上半叶，1906年美国有伤亡及流离无家20几万人的旧金山大地震，日本有1923年造成14万人伤亡的关东大地震及大火，这造成了现代赈灾的大改革；经济的动荡和阶级问题促成了社会改革。那个时代的政府保护功能高度发挥。如何使人民有免于各种恐惧的自由，当然成了时代的共识。

因此，我们今天读外国的新教科书和理论书籍，它们几乎都不谈政府的保护功能，我们千万不要以为他们不关心这个问题，而要理解到他们其实早已过了那个阶段，政府对人民的保护早已内化成了国家的体制。当它已不是问题，书上当然不会再谈它。

如果我们去回顾西方的国家保护功能的演进，当知道它的历史并不太久长。早期的西方国家，和世界上其他地区的国家相同，只管得到抵御外侮和维护基本安全等问题，因此14世纪瘟疫席卷欧亚大陆，欧洲人死了1/4，只被视为上帝的惩罚；1666年伦敦大火，整个城市几乎全毁，也被认为是天火焚城。在前现代阶段，宗教的命定主义解释了一切灾害现象，政府的保护功能完全没有。

但18世纪后，科学革命及产业革命使得人类的主体理性价值抬头，宗教的命定主义逐渐衰退。法国疫病史专家狄拉波特（Francois Delaporte）曾研究过1832年的巴黎霍乱，当时即充斥各种说法，最后是吻合现代公共卫生的说法及做法取得了胜利，也为政府的有效介入管理建立了基础。以后随着医学及公卫的发展，而有了国家防疫保护功能。事实上，国家的防火、防震、防疫等功能，西方早在19世纪及20世纪上半期就已形成了良好的上层建筑，19世纪末，政府的保障功能甚至扩大到福利国家的程度。

我在此重谈老式教科书里所说的政府保障功能，主因乃是现代的许多新兴国家，它们在国家发展的过程中，完全疏忽了這种国家的保障功能。像新兴的印度、中东、中亚、中南美洲、非洲等国家，仍然缺乏保障人民免于天灾瘟疫的恐惧之认知。因此这些国家表面看起来经济表现不错，但一有地震、疫灾、水火之灾等，必然伤亡惨重；更谈不上国家对人民的福利保障了。

因此，研究政治和从事政治的人，一定要有历史的认知，并对现代进步国家的进步轨迹有清楚的理解。西方国家在国家建造的初期，的确花了许多功夫在发展国家的保障功能上。每个国家的人民都是脆弱的，他们靠自己绝对没有能力抵抗自然灾害和时代改变所造成的威胁。只有政府拥有独占性的权力，可以动用资源，强化社会的抗力。政府有责任去建构一种保护人民免受于各种恐惧的上层建筑。一个具有现代性的国家，它的第一步，就是能将人民人身和财产安全保护起来。

中国在古代，以农立国，对水患旱灾及蝗灾有一定的管理和灾后的赈济，但对更严重的疫灾、地震等灾难，由于缺乏科技及建筑管理能力，可以说政府对人民的保护相当欠缺。当人民碰到这种灾难，也只好听天由命。政府既然没有良好的建筑管理，一遇震灾就房屋倒塌，死伤惊人。这都显示了国家在保护人民免于自然灾害的恐惧上仍有待努力。现在，中国是个崛起中的大国，但中国的当政者必须警惕到，国家对人民的保护仍然是第一责任！