法国“特别富人税”的思考

雷墨

11月30日至12月2日，法国足球可能上演30年来首次罢赛风波，其导火索就是奥朗德政府即将推出的“特别富人税”。根据法国国民议会10月18日通过的法案，法国将在今明两年针对年收入超过100万欧元的个人，征收税率50%（加上社保接近75%）的“特别富人税”。与商界富豪、影视明星相比，足球明星的收入相对透明，因工作在身也不便移民到低税率国家，足球俱乐部也不能像跨国企业那样通过海外分支转移利润来规避高税率。这也是法国富豪阵营中足球界首先向“特别富人税”说不的重要原因。

在全球化时代，国际社会在贸易、投资、金融、司法等领域合作的深度和广度已经远远超过国际税收合作。目前国际上还不存在解决国际税收争议的专门常设机构，也没有相关的国际法。长期以来，富人能够为规避高税率而出走他国，反映了国际税收竞争的现实。1998年经济合作与发展组织（OECD）发布的《有害税收竞争》报告，拉开了国际税收协调的序幕，也折射了税收主权在国家主权中的特殊性和敏感性。

富人出逃的另一面

今年2月，法国著名影星热拉尔·德帕迪约已经因对奥朗德的“仇富”政策不满而移民俄罗斯。法国首富、路易威登奢侈品集团董事长伯纳德·阿诺特也在去年9月被曝已申请加入比利时国籍。

法国富人为逃税而移民他国早有先例。1981年，法国社会党密特朗政府推出富人税后，当时法国著名影星阿兰·德龙因此而移民瑞士。此后，法国摇滚歌手约翰尼·哈里代、网球明星诺阿等都因富人税而离开法国，选择加入瑞士或比利时国籍。2007年萨科齐上台后，顶住强大的政治压力，略微降低了富人税。但社会党奥朗德政府上台后，又调高了富人税。去年12月，法国宪法委员会曾裁定奥朗德政府的“特别富人税”计划违宪。但奥朗德政府随后把这一税种定性为临时性征税，将其改名为“特别互助贡献税”，并把征收时间限定在2013年和2014年，以这种特殊的方式规避违宪裁决。

法国负责预算事务的部长级代表卡泽纳夫表示，这项新税种并非针对“成功人士”，而是高收入者在公共财政困难时期所作的“特别贡献”。这就引出一个话题，富人应该在国家的债务危机中承担何种以及多大的责任。根据德国经济研究所学者斯蒂芬·巴赫的研究，在金融危机前，许多国家普通人收入增长停滞不前，但高收入者收入强劲增长。事实上，在意大利、葡萄牙和西班牙等陷入财政危机的国家，私人拥有的财富都超过国家负债总额，法国和德国的储蓄也超过了本国政府国债总额。巴赫认为，正是在这一背景下，通过向高收入者征收更高的税来提高国家财政收入被当作一个优先政策选项。

但富人出逃的另一面是国家财富的流失和税基的萎缩。更为重要的是，富人、企业家等成功人士逃离会直接影响就业机会的创造，从而有损经济发展的活力。根据法国财政部2011年发布的数据，近些年来，平均每天都有一名富人税缴纳者离开法国，这些高收入者的出逃使法国约1000亿欧元的资产被转移到其他国家。巴赫告诉《南风窗》记者，就理想的个人所得税来说，需要考虑对顶级富豪征收更高的个人所得税，同时也要考虑减少避税的可能性。“法国的‘特别富人税似乎走得太远了，正在抑制商业活动。尤其值得注意的是，法国正陷入其他一些反商业规则中，拒绝通过整体性的结构改革来提升竞争力和获得财政的可持续性。”

法国“特别富人税”后续影响如何不得而知，但在提高富人税率方面，法国并不是个案。今年1月1日，美国国会通过增税法案，对年收入超过40万美元的个人和年收入超过45万美元的家庭，税率由现行的35%提高至39.6%。西班牙政府去年就大幅增加了对高收入者的征税，对年收入30万欧元以上者，所得税税率由过去的45%提高到52%。近年来，美国富人移民正在成为一种趋势。为了应对即将提升的税率，2012年有8000名美国人放弃美国国籍，比2011年多出一倍。有统计显示，近年来有约4500名法国人、4200名德国人、1920名芬兰人和1880名意大利人获得了俄罗斯国籍，这些人中有相当一部分是富人。

税收竞争的是与非

相对于西欧国家高达46%的平均最高税率来说，俄罗斯13%的最高个人所得税率具有难以抗拒的诱惑力。俄罗斯副总理德米特里·罗戈津表示，很多西方人还不了解俄罗斯的税收系统，等到他们意识到了，将有更多富裕的欧洲人移民到俄罗斯来。以优惠的税收政策和较低的税率吸收他国资金流入，从而扩大税基增加政府收入，是国际税收竞争的基本形式。对于西欧国家来说，俄罗斯向其富人敞开大门，显然属于税收竞争。西欧国家普遍以高税收维持高福利体系，富人移民造成的税基侵蚀无疑会威胁维系这一体系的政府财政支出能力。但自从现代国家依靠税收来维持政府运转以来，国际税收竞争就已经出现。经济全球化尤其是资本实现自由流通之后，国际税收竞争就成为了常态，主权国家并不能完全控制自己的税收政策。

国际社会对税收竞争向来有两种截然相反的观点。赞成者认为，税收竞争能促使政府以合理的税收向纳税人提供优质的服务，促进政府服务效率的最大化。美国智库卡托研究所学者丹尼尔·米切尔对《南风窗》表示，税收竞争应该得到赞赏而不是被扼杀，税收竞争造成的移民，惩罚了挥霍的政府，奖励了那些降低税率、以税收改革促进经济增长的国家。“如果国际官僚机构成功地破坏或者限制了税收竞争，那么政府就更没有动力来负责任地作为了。”税收竞争在降低个人和企业所得税率方面的作用是不争的事实。卡托研究所的数据显示，自撒切尔和里根时代率先降低税率以来，OECD成员国个人所得税的平均税率从1980年的68%降到了2007年的43%；在企业所得税方面，OECD成员国的平均税率从1995年的37%降到了2009年的27%。

反对者认为，税收竞争使某些国家以侵蚀他国税基的方式为自己谋利，而且在全球范围内造成恶性竞争从而扰乱经济秩序。美国密歇根大学国际税法专家鲁文·阿维·约纳认为，税收竞争对发达国家的不利影响相对明显，因为这些国家拥有需要高水平的财政支出来支撑的社会保障体系，而税收竞争对此是一个威胁。不过约纳对《南风窗》表示，发展中国家对财政收入的需求并不比发达国家小，税收竞争对发展中国家来说并非完全有利。在波士顿学院教授戴安·瑞看来，发展中国家参与税收竞争，比如向本国辖区内的外国制造企业征收较低税收，不仅是税收损失，还造成该国内部的税收不公，“因为政府想要增加财政收入，就只能向本国劳动者以及流动性较低的商业投资征收额外税收”。

关于税收竞争的利弊，争议最多的还是“避税天堂”的角色。“避税天堂”以极低甚至零税率，吸引大量国际金融资本。“税收正义联盟”的数据显示，全球50%的国际银行贷款以及约1/3的外来直接投资都经由“避税天堂”实现；全球超级富豪多达11.5万亿美元的财富流向了“避税天堂”，每年逃税超过2500亿美元。该联盟经济学家约翰·克里斯坦森将“避税天堂”比作盘旋在全球经济上空的“魔鬼”。不过丹尼尔·米切尔却认为，税收竞争正在推动国际税收政策迈向正确的方向，而“避税天堂”在其中扮演了关键角色。“高税率国家抱怨‘避税天堂为逃税提供便利，但却忽视了一个明确的事实，即降低税率、改革税制是减少逃税的更好办法。”

税收协调的利益博弈

国际税收协调最早可以追溯到1920年代，当时主要针对的是双重课税问题。这一话题真正引起国际社会的重视，始于OECD在1998年发布的以打击“避税天堂”为目的的《有害税收竞争》报告。这份报告以“无税或低税”、“无有效的信息交换制度”、“缺乏透明度”、“为企业设立无实质性分支机构提供便利”等四项标准，界定47个国家和地区为“避税天堂”。不过这一数字在OECD后来发布的报告中不断变化。自那以后，OECD就主导了国际税收协调的进程，致力于建立以税收透明和有效信息交换为目标的国际税收标准。根据这一“标准”，OECD以是否合作以及合作的程度将“避税天堂”国家划分为“白名单”、“灰名单”和“黑名单”三个档次，并要求这些国家签署“承诺税收透明和信息交换”的谅解备忘录。

将国际税收协调问题带上2009年伦敦G20峰会，是OECD在这一领域取得的标志性成果。在那次峰会上，OECD发布的税收表现评估报告，把40个国家和地区列入“白名单”，38个国家和地区列入“灰名单”，4个国家和地区列入“黑名单”。不仅如此，OECD还成功地使G20峰会就税收协调问题表态，对不合作的国家和地区将实施制裁。2013年圣彼得堡G20峰会，首次就国际税收问题发表声明，呼吁尽快建立税收信息自动交换的国际新标准，并号召世界各国积极落实以有效解决当前困扰各国的税基侵蚀和利润转移问题。

尽管如此，断言国际税收协调取得实质性进展还为时尚早。就OECD针对“避税天堂”所采取的措施而言，伦敦G20峰会上对“不合作”的国家和地区给出了2010年5月这一最后期限。但在这个期限前，此前被OECD认定为“不达标”的国家和地区都陆续签署协议。在当年6月OECD公布的进度报告中，74个国家和地区进入“白名单”，14个国家和地区被列入“灰名单”，“黑名单”数量则为零。也就是说，根据OECD的标准，“避税天堂”已经不存在了，这显然与现实不符。从这个意义上说，OECD打击“避税天堂”的成效无法自圆其说。

巴赫对《南风窗》说：“的确，目前出现了国际税收合作的趋势，但在公司税方面，税收竞争还将继续。”今年圣彼得堡G20峰会上发表的声明，提到了跨国公司通过利润转移来逃税的问题。OECD随后提交相关报告，提出了解决税基侵蚀和利润转移问题的行动计划。但这一行动计划很可能注定将长期停留在“呼吁”层面。世界上85%的跨国公司的总部设在OECD成员国，这些跨国公司正是通过包括“避税天堂”在内的低税率国家转移利润规避公司税的主体，它们有足够的影响力和渠道左右政府的决策。美国密歇根大学教授达米卡·达玛帕拉曾撰文指出，OECD将重点放在个人通过 “避税天堂”逃税问题以及与之相关的信息分享上，而不是把矛头对准公司税，其原因就在于“避税天堂”的存在对世界发达经济体是有利的。

OECD通过税收协调难以缓解税收竞争的根本原因在于税收主权问题。税收竞争和“避税天堂”的存在，源于各国不同的税收制度，而税收制度属于国家主权范畴。低税率国家认为自己有权制定符合国家利益的税收制度，即使这一制度侵蚀了高税率国家的税基。同样，高税率国家也认为自己有权利用包括限制税收竞争在内的规章制度来维护国家税收利益，即使这些规则制度削弱了低税制国家的吸引力。财政收入是一国行使国家职能的基石，这一特性决定了任何国家在税收主权问题上让步的空间都不大。即使在一体化程度最高的欧盟，对许多重大问题已经实行多数表决制，但税收问题依然保留一致通过的原则。戴安·瑞对《南风窗》表示：“有关税收竞争的争议，可以被理解为对声张税收主权的竞争。税收竞争可能引导国际社会形成新的税收主权观。”