中国“补课”周边外交安全短板

张墨宁

2013年10月24日，中国举行周边外交工作座谈会，政治局七常委悉数出席，前所未有的高规格意味着“大国是关键，周边是首要”的外交政策已经有了微妙的调整。而将要组建的国家安全委员会也被外界认为，中国领导层已经认识到周边安保形势的严峻性，未来可能集中处理中国国家安全最现实的问题—周边邻国关系。

当前，东亚的经济合作正在以较快的速度发展，然而，长久以来，美国在这一地区扮演安全秩序中心的角色，与中国积极推动的地区经济一体化形成了安全与经济关系的割裂。未来如何形成可持续的“亚太价值链”，将有赖于中国能否弥补安全短板。对此，本刊专访了中国社科院亚太与全球战略研究院中国周边与全球战略研究室主任周方银。

对东南亚态度差异化

《南风窗》：前不久的高规格周边外交工作座谈会是否说明，中国对周边关系的外交策略已经有所调整，这是基于近两年钓鱼岛、南海争端不断的现实判断吗？

周方银：过去一段时间，中国外交政策有一个简化的说法“大国是关键，周边是首要”。关键和首要之间还是存在一定的区别，“周边”虽然是首要，但在提法上却放在“大国”的后面。周边外交工作座谈会传递出清晰有力的信号，周边的重要性更加突出了。长期以来，很多人的思路是从大国外交的角度来思考周边外交，希望通过稳定中美关系来稳定周边局势，但这一思路的实际效果并不是很好，或者至少在当前，情况发生了一定的变化。

这次周边外交工作座谈会的高规格背后体现的是高度重视，这样高级别的周边工作会议是以前从来没有过的。由此传递出一个信号，就是周边外交要从大国外交的阴影中走出来，要比过去具有更大的独立性。而且，实际上，周边外交的新思路也能够对大国外交产生十分重要的影响。美国如果要对中国采取负面行动，往往要从中国的周边入手；如果周边稳定了，美国在中国周边的行动空间就大大减小，这也有利于改善中国相对美国的地位和态势。

从当前的情况看，未来一个时期中美关系比较清楚：既不会出现很大的问题，也难以取得很好的局面。在这种情况下，如果周边外交没有明显起色，中美关系僵持的时间可能更长；反之，在美国感到对中国没有太多好办法，在周边难以得手的情况下，中美更可能实现权力的和平分享。

中国周边外交有一个很大的变化就是对这些国家做了性质上的区分，实行了具有一定差异化的政策。我们以前外交工作的思路是试图跟所有国家做朋友，试图改善跟所有国家的关系，这种想法不能说不好，但在现实中却很难做到。从现在的政策做法来看，我们对东南亚不同的国家，在态度上是有差别的。

《南风窗》：具体有什么差别？

周方银：我听到一种说法，我们当前在周边热点问题上的政策是“顶住日本，压住菲律宾，拉住越南”。当然，任何这样的说法都难免是简单化的，因为实际的政策要复杂得多。不过，在这个说法的背后，体现出一点，就是中国对日本、菲律宾、越南在政策力度上存在差异，甚至在政策方向上也存在一定差异。

具体来说，中国现在对日本的对抗性更强一些，对菲律宾则是保持压力，但如果菲律宾转变态度，中菲之间妥协的可能性更大一些。越南在有关争端中的考虑则更加复杂。它对美国的态度是既有公开的利用，又有很深的、潜在的防范心理。总体上说，越南更多地只是在工具层面利用美国，它并不会像日本、菲律宾那样坚定地站在美国一边，它在与中国的对立方面也不会轻易走那么远。

美国在我们的周边有5个正式的盟国，分别是日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国。其中，泰国和韩国的立场已经发生了变化，2012年，中泰建立全面战略合作伙伴关系，泰国领导人曾表示泰中关系比泰美关系更重要。韩国在朴槿惠上台后，对华关系得到了迅速的发展。澳大利亚四面环海，从地理上说是一个十分安全的国家，它并不面临很明显的外来安全威胁，而且它与中国的经济关系十分密切，它的出口产品约30%是销往中国，因此，它也不会轻易与中国公开对立。此外，美国在本地区的安全伙伴印尼、印度、越南也都注意在中美之间维持平衡，这对于我们打开周边外交的局面，都是有利的方面。

争夺经济规则的制定权

《南风窗》：中国现在积极推动RCEP（区域全面经济伙伴关系），有评论认为中国对TPP谈判在美国主导下制订地区贸易、投资规则怀有危机感，试图通过打造RCEP予以抗衡。这是否表明亚太地区的经济主导权之争进入了一个新的阶段，其中又裹挟着复杂的安全竞争？

周方银：当前亚太地区经济合作的核心是争夺经济规则的制定权。美国推动TPP具有较为明确的政治目的，就是把反对中国、跟中国对立的力量全部笼络起来，利用美国在政治、经济、安全领域的优势，发动和借用本地区的经济力量，修改和废除亚太地区原来的经济规则，重新制定新的规则。从TPP的建设过程看，它有明显不符合经济考虑的地方。因为TPP是一个非常严格而高标准的区域经济协议，如果仅仅从经济上考量，美国应该是寻找那些最接近TPP内涵要求的经济体谈判，但美国现在在TPP吸纳对象的选择上，不是根据对方的经济条件，而是在很大程度上根据关系的亲疏远近以及在战略上的利用价值来考虑。

从区域合作的角度看，无论是“10+3”还是“10+6”，中国和东盟在其中都占有很大的影响力，美国对“10+X”的既定模式是不满意的，如果任由这样的经济合作模式发展的话，中国和东盟的关系会越来越紧密。尤其是中国与东盟的自贸区，对中国与东盟的经济联系起到了很大的推动作用。

在原有的区域经济合作模式下，随着时间的推移，中国在本地区的经济领域具有越来越大的影响力。当前，中国已经成为周边大多数国家以及东盟的最大贸易伙伴。美国在亚太地区的5个盟国除菲律宾外，最大的贸易伙伴也都是中国。这种趋势继续发展下去，是美国并不希望看到的局面。在这种情况下，美国试图把一些在政治、安全上较为支持它的国家都笼络起来，把中国排除在外，制定另外一套经济规则，以达到在经济合作领域将中国边缘化的效果。应该说，美国的这一做法取得了一定程度的成功。

区域经济合作中被排除在外，特别是完全丧失对区域经济合作的规则制定权，这也是中国较为担心的一种局面。我们现在即使不加入TPP，也在努力提高自身经济行为的标准，这样，当有一天中国准备加入TPP时，就不会感到那么困难，短期内要承受的代价就不会那么大。上海自由贸易试验区，在一定程度上也可以推动中国经济发生某些方面的转变，进一步增强中国经济对国际经济形势变化的适应力。

在TPP的压力下，东盟也感到颇为紧张。现在东盟十国里，参与TPP谈判的有新加坡、文莱、马来西亚、越南等几个国家，这一态势会在客观上把东盟分成两类国家—TPP的成员国和非成员国。由此导致的结果，会削弱东盟的凝聚力，及其在经济上的统一性。为了提升凝聚力，东盟发起了RCEP，这也获得了中国的支持。对中国来说，RCEP可以在一定程度上缓冲TPP带来的冲击，避免中国在地区经济合作中陷入孤立。未来亚太地区经济合作的面貌，一个重要的方面，取决于不同的经济合作机制，哪一个推进得更快，效果更好。RCEP和TPP谁走得快，亚太地区的经济规则将有很大的不同。

在这个过程中，总体来说日本的处境相对有利，日本作为世界第三大经济体，是美国、东盟、中国在区域经济合作中都要争取的潜在对象，日本倒向哪一边，剩下的另一方就会备感压力。但从长期来说，只要中国保持住经济增长的势头，问题都不会太严重。

《南风窗》：日本最近通过了国家战略特区法案，据说在政策设计上跟上海自贸区接近，日本也想在经济主导权上与中国较量一番？

周方银：从中日力量对比的走势来看，日本处于下风。2010年，中国的GDP超过日本，仅仅过了3年不到的时间，2013年中国的GDP将达到日本的1.5倍，甚至更高。如果再过几年，中国的体量变成它的两倍，对日本来说，就会感到很大的压力。日本的国家战略特区法案，不管是不是针对上海自贸区，都表明它有一种紧迫感，尤其是安倍经济学的“三支箭”已经射出去了两支，日元贬值为中心的金融政策，扩大公共支出的财政政策都取得了一定的成果，但是以“建立民间经济特区”为主要内容的第三支箭能不能收到效果还很难说。

从前两年日本的反应来看，安倍在对华政策方面没有给自己留下多大的余地。他一直认为在中美两国的较量中，优势还在美国那边。一年以来，他在东南亚、印度和俄罗斯到处活动，对中国采取了比较强硬的对抗性态度。但从今年下半年的情况来看，形势对日本不太有利，美国的经济复苏不乐观，又有债务上限、政府关门的问题缠身，奥巴马没有出席APEC峰会，取消了对东亚的访问，这导致美国在亚洲地区的存在感减弱。相比之下，习、李接连访问东南亚，其中印尼、马来西亚、泰国和越南是东盟最重要的经济体。中美在东南亚的态势发生了很大的变化。这对日本必然会有所触动。所以说现在日本的态度有所缓和，在修宪的问题上立场也有所松动。

经济与安全双中心不可持续

《南风窗》：无论东亚经济一体化发展的速度如何，离不开一个现实背景就是美国主导的军事同盟体系，这与中国积极主导的经济合作产生了割裂，双中心的局面是不是东亚健康秩序的最大障碍？

周方银：美国是东亚安全秩序的中心，但美国不是亚洲国家，这意味着本地区的安全中心建立在区域之外，这是一种不正常的安全关系。这是本地区主要国家之间未能实现有效和深度战略和解的结果。美国主导东亚地区安全秩序的目的，不在于如何使这个地区对于本地区所有国家来说变得更加安全，而是为了维护美国的主导地位，防止本地区出现任何一个国家主导的局面，这本身不是健康的心态，不利于这个地区的发展。为了维持对这一地区的主导地位，美国客观上需要在这个地区保持足够多的难解的矛盾。近两年钓鱼岛问题、南海问题等领土领海主权权益争端问题被引爆后，美国操控东亚地区矛盾的做法带来的负面作用其实增大了，所以说双中心是不可持续的。

从长期来说，我们只有跟周边国家实现深度的政治和安全问题的和解，拔除安全隐患，才会有健康的、可持续的安全秩序。比如说欧洲，首先组建了北约，解决了自身内部的安全问题，然后在此基础上进行经济一体化，所以经济合作比较顺利。东亚地区如果把安全问题解决了，经济合作就能比较健康地发展。未来一个时期，中国要对本地区提供更多的安全和经济公共产品，这有助于营造较好的地区合作环境。

《南风窗》：未来经济中心与安全中心会长久割裂吗？

周方银：美国长久的安全优势加上中国上升的经济优势，这两个基本事实在未来一个时期会继续保持，但两者之间的关系不一定会向割裂的方向发展。现在中美双方都意识到了二元结构带来的问题，美国认为光有安全优势不够，所以加快了TPP的步伐，中国也在改善和周边国家的关系。现在的态势是中国试图消解美国的安全优势，美国试图稀释中国的经济优势。未来，地区的安全关系与经济关系会越来越交错复杂。中国新的领导人特别强调弥补中国的安全短板，明确意识到不能长期在美国的安全优势下发展。如果中国的安全短板得以弥补，美国在东亚地区安全领域就难以一家独大。中国如果能够在所谓的“第一岛链”内处于优势，美国的军事力量如果实质性地退出第一岛链，两者在安全领域就会形成一种较为平衡的态势。在这种情况下，美国依然在全球处于安全优势，但在本地区的力量平衡发生改变，中国和平发展就有了更强有力的军事安全保障，中美也可以在这个地区进行双边关系更为平衡基础上的合作。

《南风窗》：十八届三中全会提出了组建国家安全委员会，这对中国与周边国家的关系将产生何种影响？

周方银：我个人认为，国家安全委员会的设立，不能说是为了应对当前中国面临的周边安全形势，包括钓鱼岛问题、南海问题等等。这样的说法，实际上低估了国家安全委员会的作用。在战略层面，作为一种顶层设计，它可以在更高的层级上凝聚共识，使我们未来的崛起战略更为清晰有力；在政策层面，它可以加大周边外交的执行力，更好地集中力量、统合不同类型的资源、协调国内国际两个方面，更连贯地对与战略相匹配的政策加以贯彻。同时，国家安全委员会的设立，客观上将会使国家安全作为最核心的国家利益得到更有效的维护，也会改变部分周边国家在未来与中国打交道过程中的预期，使其更清晰地体会到中国政府在维护国际利益、国家安全方面的意志、能力和决心。