大部制五年得失

覃爱玲

2007年底，中共十七大提出“大部门制”的行政体制改革方向。2008年3月，国务院以“转变职能、提高效率”为主要改革目标，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部和环境保护部等5个“大部委”，涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。

在中央层面推广大部制改革的同时，地方的相关探索也受到鼓励。一些地方由此推行了基层大部制改革，其中包括广东顺德的整体性的基层大部制改革实践和深圳对民间组织管理的创新等。

对于5年来的实践，众多专家和业内人士的普遍评价是，此次大部制改革虽然在职能相近机构的合并和整合方面取得了一定成绩，但由于所涉范围有限，政府内部交叉管理、权责不清的状况并未得到根本改善，而新成立的部委也多存在内部业务整合不足的问题，整个行政体制离真正高效的“大部制”还有很大距离。

在新一届国家机构领导人就职之际，“大部制”概念仍然主导着中国政府的行政改革议程，本身即说明了改革尚在进行之中。

大部制缓慢前行

几大新成立部委虽然都面临整合不充分的问题，但程度和表现方式各有不同。

工信部常被举例为整合不足的典型。多地分散办公的现状和首任工信部部长李毅中在2010年底卸任时曾坦言大部制“改革还没有完成”、“还在爬坡”，成为被引用的证据。

与流传诸多的对于工信部整合不力的说法不同，国家行政学院教授李军鹏认为，工信部成立后取得了不少成绩。李军鹏2006年被抽调为国务院深化行政管理体制改革联席会议综合组成员，先后参与了国家深化行政管理体制改革方案和国务院机构设置、职能配置及人员编制问题的研究。

在他看来，分散办公不是主要问题，重要的是，划进工信部的各个机构确实按照新的司局设置进行了整合。在获得了工业、通信业和信息化领域的行业规划、产业政策、投资审批等广泛职能和权限的情况下，工信部跨行业设置了原材料工业、装备工业、消费品工业和电子制造业4个综合性的大行业管理司局，“推进了信息化和工业化相融合、高新技术与传统工业改造相结合，对产业升级、淘汰落后、节能减排起到了很大作用”。

当然，由于行业所涉的固定资产投资管理职责仍在国家发改委手中，这成为包括李毅中在内的工信部人的巨大遗憾。

大交通部则寄托着建立“大交通体系”的厚望。国家行政学院教授王伟长期研究中国交通运输体制改革，曾参与2008年交通体制改革的方案制定工作。他记得，当时自己上报的方案中，就曾建议将铁道部并入新组建的交通运输部，为了表示重视，可以让副总理兼任新部长。但这一方案最终未获通过。最终只有国家民航总局和邮政总局划归到交通部内。

王伟觉得，虽然目前交通部门的整合力度不够，离5种运输方式联合、相对完整的交通运输体系有很大距离，但还是在前进。“像民航，长期相对独立，有自己很高的技术和安全要求，整合进来肯定需要一定的磨合。”

他认为，大交通体系的一个重要优点是，可以对全国的交通进行通盘规划，使各种运输方式在互相配合中实现优化。2008年，福州需要修建一条新的公路桥，恰好，铁路部门也要在当地修一条铁路桥。当地政府多次到北京协调，希望能够修建统一的公路铁路桥。结果，由于分属不同部委管理，最后没有协调成功。当地还是只得在相距不远的地方分别修了一条公路桥和铁路桥。“如果中央有统一的交通管理部门，肯定不会发生这种情况。”

对于环保部，李军鹏认为，从中央的横向层面授权已较为充分，现在看来，离原来预期有差距，最大的问题是全国机构不统一，各地仍是分级管理。目前面临的主要是纵向权力不够，难以有效克服地方保护主义，严格执法。

作为权威专家，李军鹏对于目前大部制改革的不足有着清醒认识—除了新组建部委的整合问题，与经济相关部门仍广泛存在的政企不分、行政审批过多等过度管理和公共服务领域内管理职能分散、协调困难等并存，是过去5年大部制改革的一大突出难点。

例如，社会保障的管理就涉及5个以上的部门，公共文化服务的管理也涉及5个以上的部门。由于公共服务体系建设需要大量资金并涉及整体规划，管理的不统一导致公共服务的制度分割、管理风险与财政风险。一些公共服务部门履行职能缺乏必要手段，也制约了公共服务体系建设。

十一届全国人大常委会委员、社会保障专家郑功成也认为，管经济的部门应该小下去，管社会的大起来，现在是该大的不大，很多该管的社会事务没人管。

对于“大部制就是要实现小政府”的观点，他颇有微词。“民政部的老残处，只有两三个工作人员，要管理全国的老年人和残疾人事业，怎么管得好？哪个地方的孤残儿童出了事，民政部那么两三个人能负得了责？”

人社部：一个具体样本

社会保障行业的大部制改革已经有两次。1998年成立劳动和社会保障部后，取消了行业统筹，将人民保险公司管理集体企业员工、民政部管理农民和劳动部管理国有企业职工社保的功能统一合并在新的部内，力度非常大。相对而言，2008年成立的人社部，把管理机关事业单位的人事部并进来，虽然也有所进步，但是力度和影响都没有前一次大。更重要的是，人事部合并进来后，原有的制度到现在为止并没有发生根本性改变，公众最为关心的机关事业单位养老保险制度尚未启动。

郑功成希望，大部制改革步伐应该更快一些。据他了解，当时成立人社部的一个重要工作，就是希望把机关事业单位的养老保险与劳动保障部管理的企业养老保险对接。但5年来，这个工作并无进展。从机构统一来看，目前社保部门的改革也还不完整。比如，农村的合作医疗还属于卫生部门管理，由于这种部门分割，中国的医疗保障体系还处于城乡分割状态。

还有一些更为特殊的情况。据郑功成介绍，由于历史的原因，目前全国各地有超过40%的社会保险费是由税务部门征收的。上世纪90年代，由于社会保险没有相关立法，社保部门没有处罚措施、缺乏权威，很多地方的企业不愿参加社保，即使参加了，也经常拖欠保费。于是有的地方想到借助税务部门的权威，委托税务部门进行征收。发现效果不错后，逐步推广开来。比如，当时有个企业，欠了社会保险费3亿多元，有钱也拖着不交，后来由税务部门出面，很快就解决了。而在有的地方还是社保部门自己征收。“在一个国家同时存在两套征收系统，全世界其他国家都没有。”

2000年，国务院出台了《社会保险费暂行条例》，将社会保险费的收缴下放给各省。有的全省都不统一，部分地区是税务部门收缴，部分地区是社保部门收缴。有的省税务部门下面设有专门的社会保险费征缴局，有一套机构，一支队伍，专门征收社保费并收取手续费。

郑功成对这种情况深为担忧，“税务部门征收很难真正监管好社保费用，他们关心的是企业的收益，而养老保险需要关心的是企业里的人，劳动部门在这一方面有优势。而且不同部门征缴，将来出了事，责任也无法认定。”

因为不是大部制，同一件事的职责被分割在若干部门，只有高于这些部门的机构进行协调才可能完成，也导致了中央政府的被动。表现之一就是，国务院下面的议事协调机构繁多，有100多个各种委员会、办公室和小组，这在各国行政机构中很少见。而这种议事机构又进一步削弱了各主管部门的权力。在地方上是，一些本该各部门干的事，必须要地方首长才能干成，而在中央一级就表现为，本来是部委的事，只能国务院解决。权威不够，问责就很难。

因为不是大部制，同一件事的职责被分割在若干部门，只有高于这些部门的机构进行协调才可能完成，也导致了中央政府的被动。表现之一就是，国务院下面的议事协调机构繁多，有100多个各种委员会、办公室和小组，这在各国行政机构中很少见。

职责分割导致政策分割，因为各个部门都会制定和执行自己的政策，这就造成了资源分割，从而造成权益的不平等；另一方面还会导致争权，几个部门管理，有利益的都上，没有利益的都不动，增加了行政惰性。对法治建设也不利，“目前的很多立法，都是部门博弈，严重影响到立法进程”。

理论共识与现实难题

南开大学周恩来政府管理学院副教授贾义猛认为，大部制的行政改革取得了较好成效，接下来应做好内部机构和职责的调整与优化，从“大部委”深化到构建“大司局”和“大处室”，并在“三定方案 ”中细化和明确内设机构的职责范围。

部门调整之外，还有“人”需要落实。按照现行国务院组织法的规定，每个部委应该是“一个正职，二到四个副职 ”的领导职位配置，但现在的部委副职数量明显超员 ，例如，国家发改委现有副主任多达十位。在现行“分管型”副职的设置模式下，副职过多，人为增加了管理层级， 提高了行政成本。贾义猛建议，要下大力气减少副职设置，作为过渡措施，可以考虑副部长兼任新组建的大司局长，以此来减少行政层级，提高行政效能。

而参与政策咨询的专家们最重要的共识是，大部制首先要明确政府职能的两次划分，第一是，清晰划分政府与市场、社会的作用边界，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开，“在自己不该管的地方放掉”；第二，才是在政府部门间合理配置政治管理、经济管理、社会管理、公共服务与生态管理等职能，形成科学的政府职能结构，“把该管的再抓起来”。

这一点，从深圳和顺德等地方改革中可以看得更为清晰。李军鹏认为，“‘顺德经验符合基层管理的需要，可以全国每个县都推广”，“如果县一级改了，会倒逼地市一级改”。当初广东要选县（市）作改革试点时，很多地方都不积极，说阻力特别大。但在顺德大部制改革取得一定成绩，广东省决定进行大规模推广后，“大家都没有意见了”。对中央的大部制改革也有启示：当地的改革是在剥离了政府审批权后进行的，为政府大部制职能分配的科学性打好了前提。

但从当前中央政府的改革现状看，虽然也有减少审批、加大社会建设的表现，但在现实中的重要性和对整体改革的影响有限，目前重点仍然在政府部门之间和内部机构的职能调整上。这也使得许多学者分析，当前的大部制改革“缺乏顶层设计”。

国家发改委包罗万象的权力的存在，是政府职权不清的重要表现。李军鹏表示，国家发改委的权力近年来已经缩小了不少，不过没有达到许多学者的预期程度而已，毕竟它承担着国家油电气运等大量具体的调控任务，没有权力不可能完成工作。而为了应对国际金融危机，在加强宏观调控下一时加强了一定权力，也可以理解。“如何定位发改委的职能，需要认真思考。”