人大代表履职“倦怠症”何解

李克诚

2013年3月5日，第十二届全国人大一次会议开幕式，共有18位全国人大代表缺席。在上一届全国人大5年任期内，从第二次会议起，每年开会均有数十人甚至上百人缺席全体会议，最多的一次达200人之多。虽然有的缺席，肯定有合理、正当理由，但按照“每67万人分配1名全国人大代表”的原则，18位人大代表缺席，相当于1200余万民众的“代言人”在如此隆重的场合没有履行职责。

地方各级人大会议的出勤率是个更直观的观察窗口。2007年海南省“两会”，缺席代表将近占1/5，于是，大会发出“紧急通知”，严肃整顿会风，强调不得无故缺会。2010年8月，浙江温岭市人大常委会召开“半年工作通报会”时，也有88名（23%）人大代表缺席。

作为履行职责的前提，准时出席会议本是人大代表的份内之事和责任所在。且各级人大常委会通常会提前一个月就把开会的具体日期通报给人大代表，因此，外界难免质疑：难道还有比商议国是更重要的事情吗？

“翘会”仅仅是部分人大代表履职“倦怠症”的一个缩影。开会时打瞌睡，会议期间不提交议案和建议、不作发言、闭会期间不调研等“三无”代表也不鲜见。作为国家权力机关组成人员的人大代表履职出现这些现象，不能不引人忧思。

“不积极、不主动”的那些代表

“应当说，所有当选全国人大代表的，在当选的那一刻都会觉得无上光荣，都会怀着感恩的心感谢组织的安排，都会特别珍惜这顶‘帽子和参政的机会。”曾当选为第十届全国人大代表的烟台大学教授王全杰对《南风窗》记者说，有官员在聊天时曾感慨，他当了4年市长 （地级市市长通常为全国人大代表），后来提拔成了市委书记，结果错失了全国人大代表的提名，感到非常遗憾。

然而，一旦当选后，有的代表为何却出现了“翘会”、不提议案等“不作为”行为呢？王全杰教授分析说，这可能与不少代表仍把人大代表视为一份“政治荣誉”（而非“政治责任”）的观念有关，认为自己缺席会议之类“不重要”、“对大会影响不大”。而且，在现实生活中，人大代表能否获得连任与其履职情况的好坏看起来关系也不大，也没听说过某个人大代表仅仅因为缺席会议或履职不积极而受到处理。

此外，从人大代表的结构构成上来看，官员群体和企业家占据了我国各级人大代表的大多数席次。在开会时，受官本位和“对上负责”思想的影响，官员群体在履职时多谨言慎行、“顺从”倾向明显，在发言时，多是一些诸如“完全赞同”、“坚决拥护”之类的空洞表态。对权力带有较大依附性的企业家群体，往往也有人把主要的心思和精力放在了结识官员的身上，履职反而成了“副业”，他们的发言多数也是看官员脸色行事，不愿发表真实的意见。

这也是近年来社会上热议的“人大代表不如政协委员敢言”的原因所在：人大代表代表团分组审议时是按地域划分的，大家来自同一个地区，因担心惹领导不高兴，有些批评和建议就不敢说；而政协委员分组讨论时是按界别划分的，基本上同组的委员都是来自同一个或相似的领域，谈论起话题来更容易得到呼应，顾虑也更少些。

一位身兼全国、省人大代表10多年的资深人士对本刊记者说，有的人大代表认为行权履职没有什么报酬，又耗费精力，“费力不讨好”，因而对代表工作不主动；也有的代表认为决策重大事项是领导干部的事，自己“人微言轻”，因此对参政议政缺乏热情，自然也没有什么责任感和使命感。

实际上，也有人大代表会为积极履职“费力又伤心”甚至付出代价。据媒体报道，全国人大代表谢子龙在2009年全国“两会”期间曾提出1个议案、10项建议。但直到第二年的“两会”召开，他才收到了4份回复，其中一份还是“八股文”。而为了提交议案，他与同事曾跑了南京、广州等多个城市调研，结果议案提交上去一年多，都没有收到任何回复。

王全杰教授也告诉记者，他在全国人大会议上，因为“管不住自己”，曾连续3次提出官员公示财产议案等数十个议案和建议，还常常将基层百姓的怨言带到分组会上。当时，有位好心的老代表偷偷告诉他，“你如果想连任就少说些领导不喜欢的话”。老代表的话，颇能反映出部分人大代表的心态。

正向激励与压力传导

从理论上说，人大代表是由民众经过法定选举程序产生的民意“代言人”，人民代表大会制度是社会成员表达利益诉求的最正式、最具法律效力的机制。但在现实生活中，在此起彼伏的群体性事件或者公共事件发生时，却鲜见群众利益代言人—人大代表的身影。

人大代表代表团分组审议时是按地域划分的，大家来自同一个地区，因担心惹领导不高兴，有些批评和建议就不敢说；而政协委员分组讨论时是按界别划分的，基本上同组的委员都是来自同一个或相似的领域，谈论起话题来更容易得到呼应，顾虑也更少些。

事实上，怎么才能让人大代表更好担起责任、积极履职，一直成为执政党和社会各界关心的话题。中共十八大提出，要通过在人大设立工作机构等形式，加强人大代表和选民的联系。不少地方人大常委会此前也推出过多项激励举措，来引导、敦促代表们积极履职。譬如，发放活动经费或工作补贴，这解除和减少了他们“自掏腰包”调研的可能；对人大代表的履职情况（如出席会议、提交议案、下乡调研等）进行考核、公示，在年终时请人大代表向选民或者人大常委会述职等。

实际上，人大代表之所以出现履职“倦怠症”、乏力感，主要并不在于激励机制的缺乏，而是对他们的约束机制不够：在现有的大范围、多层次、多级别的间接选举方式和具体的提名方式下，他们不容易感受到来自选民（权利委托人）的压力，或者说，民众的诉求和压力无法及时有效地传递到人大代表身上。比如，如果民众对某位省人大代表非常不满，打算对其罢免。但在现实层面，除非该代表出现了严重犯罪行为，否则，鲜见成功罢免的例子。

某省人大的一位老代表对《南风窗》记者说，在人大开会时，曾经看到这样的场景：一些低级别的官员、企业家甚至科研工作者，利用开会时机“拉关系”、拍上级领导“马屁”，对高级别官员歌功颂德，“肉麻的程度甚至让坐在周围的人都浑身起鸡皮疙瘩”。而那些拍马屁的人却面不改色心不跳，因为他们清楚：“谁让我当代表，我就对谁负责。”

代表专职化不现实

针对一些代表的“代表意识”弱化、履职不力等问题，近年来，不少人将“症结”归因于我国人大代表是代表兼职制上，进而提出应改革目前的代表兼职制，转向代表专职化。这股声音在2003年之后一度颇为高涨。

2003年3月，十届全国人大一次会议表决通过新一届全国人大常委会委员名单，其中19名来自行政机关和学界的年富力强的“特别委员”当选为“专职常委”。这也被外界视为我国尝试推行代表专职化的举动。主张人大代表专职化的人认为，代表专职化将使他们从原来的工作岗位和繁琐事务中解脱出来，使其专心致志于人大的立法和审议工作。一旦实现了人大代表专职化，这些以政治为业的人士，为了能不断当选、不被选民抛弃，则会更加尽职尽责、重视与选民的联系，倾听民意、反映民情、审议法案。

“这种思路实际上是与西方议会进行横向比较后，基于自身制度缺陷而得出的结论，往往忽略了西方议员专职制形成的历史背景以及推动其形成的社会力量。”聊城大学政治学副教授孟宪艮对《南风窗》记者说，他对“议会之母”—英国议会及议员制度考察后发现，其实，最初，英国的议员是不领薪水的“义务议员”，随后是兼职议员，后来才过渡、演化成为一种专职议员。而英国议员在专职化之前，就在与专制王权的反复斗争、维护选区利益等政治生活中取得了极大的职业权威，这种“权威性”才是议员职业真正的生命力所在。

换句话说，并非实施了代表专职化，人大代表的政治权威就一定会得以增强。“人大代表权威不能靠外界的力量来树立，而必须依靠自己的履职成效而获得。”

此外，我国人大代表专职化，就意味着，国家各类公权机关的人员都不得担任人大代表。在这种情况下，如何保证执政党的路线、方针、政策在人大得到贯彻，如何确保党的主张通过人大代表的行为上升为国家意志，将成为执政党不得不考虑的现实问题。所以，短期来看，人大代表专职化不会是改革的优先选项，也不太可能大规模推广，我们也不应把督促代表积极履职的希望寄托在这之上。

因此，在当前，要想让人大代表真正对“人民”负起责来，促使他们主动履职，可行的办法就是改善目前的代表提名机制，增强选举的竞争性。这样，既利于淘汰掉那些缺乏履职热情、责任感和履职能力的候选人，也使更多的真正具备代表意愿和履职能力的人脱颖而出。