从总理报告看政府施政

2013-05-30赵义

南风窗 2013年6期

赵义

3月5日，温家宝代表国务院向十二届全国人大报告政府工作，总结了过去5年的施政，谈了体会，并提出了对今年政府工作的建议。这是温家宝总理第10次也是最后一次向全国人大报告政府工作。随着此次全国“两会”新一届国家机构领导人的选举产生，一个10年的政治周期宣告正式结束。对此次《政府工作报告》的解读，就有必要放在过去5年甚至10年的时间范围内进行。

对政府工作的评价，并不是一个即刻可以完成的事情。很多方面也许需要经过时间的洗礼，方能给出更加公允的评价。而对于掌握和运用权力的政治人物而言，最困难的事情莫过于在即时性、功利性抉择和为长远负责两者之间的权衡。前者是多变的，后者是恒定的。因此，我们应当把领导层的更替，看成是后者的接力。政治人物是一个整体，保证这个国家沿着正确的方向不断前行，是他们的共同责任。历史终将洗尽铅华，以对国家、民族的命运以及民众福祉的影响来最终衡量一届政府和政治人物。

坐标系的两个变量

谈政府工作，其主体自然是中央政府。回顾过去5年甚至10年，简洁而言，中央政府所处的坐标系有两个变量，其内涵亦在逐步深化和丰富。

一个是肇始于10年前SARS危机的经济和社会协调发展（温家宝形象地称其为“长短腿”问题）。这也包括社会关系的结构性紧张的缓解（比如废除农业税、制定《劳动合同法》），从无到有、广覆盖但水平较低的社会保障网络的建立等。在2006年的改革争论之后，集中体现为住房、教育、医疗的新“三座大山”。值得特别一提的是，经过新农村建设等努力，中国社会有了一个在经济危机时期“廉价劳动力”的蓄水池，并和区域的协调发展一起，增加了“廉价劳动力”的“用脚投票”的能力。

政治人物是一个整体，保证这个国家沿着正确的方向不断前行，是他们的共同责任。历史终将洗尽铅华，以对国家、民族的命运以及民众福祉的影响来最终衡量一届政府和政治人物。

10年过去，事情朝向深水区发展，比如征地制度、工资集体谈判、社会保障的双轨制、迁徙自由等，房价调控更是历经波折，以至于温家宝也曾经提到过“政令不出中南海”。

一个是更多集中体现在最近5年的改革僵局。这方面可以开列出一个长长的单子。报告“以更大的政治勇气和智慧，深入推进改革开放”部分，包括形成各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境；理顺中央和地方财力与事权的关系，形成公平税制；健全促进实体经济发展的现代金融体系；健全资源性产品价格形成机制；收入分配制度改革；从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况等等。

稍加浏览便不难发现，这些内容都涉及对利益结构的深层次调整，无论这种利益属于行业、部门还是官员。某种程度上说，这些改革内容已呈胶着之势（想想一个简单的“三公”信息公开的历程便一目了然了）。改革遭遇了动力衰竭危机。

“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的，既定的，从过去承继下来的条件下创造。”政府的前任与后任之间亦是如此。《政府工作报告》都有专门的段落总结存在的矛盾和问题。此次《政府工作报告》中，这部分有几个“矛盾”值得注意（当然，这些矛盾已经为社会所强烈感知到了）：经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧；财政收入增速放缓和政府刚性支出增加的矛盾凸显；经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐；社会矛盾明显增多。

这些“矛盾”说明了直面问题的迫切性，即对于“更大的政治智慧和勇气”必须从文字转变为真实的行动。矛盾的加剧说明回旋余地的缩小。

比如，财政收入增速放缓和政府刚性支出增加的矛盾就意味着政府的支出结构必须实质性调整，而不能再从社会汲取一部分财富。此次《政府工作报告》提出增加赤字（比去年预算增加4000亿元）是一个选择，但受到“不能发生系统性风险”的约束。关键是政府花钱和汲取社会财富要有刹车装置。

中央政府的权威

上述矛盾中，“产能过剩”极具象征意义。有意思的是，2003年温家宝担任总理后，中央政府同样面临着此一问题，这又与1998年后应对亚洲金融危机、“保八”等有关。而本届政府即将结束任期的时候，后任同样面临“产能过剩”，这又与2008年的世界金融危机、刺激经济计划有关。

以2005年“铁本事件”为标志性开端，企业界人物也碰上了一个领导层换届带来的政经周期，命运同样跌宕起伏。“产能过剩”背后是地方政府发展经济的竞赛。这是一种体制性的安排，也是中国的企业界人物不是简单陷入经济周期、商业周期，而是政经周期的轮回的基本原因。这一点，在10年后的今天，看起来并无本质变化。在建立市场经济过程中，政府尤其是地方政府左右企业的能力并未下降，在GDP指挥棒下造成了“产能过剩”，亦带来需要中央政府面对的全局性风险，包括恶性竞争下的行业沦落及对经济发展的冲击、与环境资源的尖锐矛盾等等。

而在狭隘的行政思维的主导下，解决“产能过剩”，中央政府所依赖的更多的是过于微观的审批、土地指标等。这方面有几个致命问题的并存，寻租、造假、灰色地带的变通手法泛滥等等，也很难避免“产能过剩”的循环出现，中央政府的权威则被矮化为可以被“搞掂”的部门权威。

这是中央权威如何弱化的经典一幕。简而言之，伸张权威的手段包括资本、强制和信义。权威的最大危机是权力的信义度的弱化。报告提出，中央预算内投资主要投向保障性安居工程，农业、水利、城市管网等基础设施，社会事业等民生工程，节能减排和生态环境等领域。表面上是资本投向，也有信义的力量，因为改善民生、建设社会安全网，是民心所向。

现在亟需加强中央权威的信义力量。表达信义，需要果敢的行动，不是喊口号。可以举两个例子。一个是美国的，1954年，堪萨斯州的黑人布朗试图把自己的女儿送进一所全白人学校就读的要求遭到校方拒绝，他向联邦地区法院提起的诉讼未能获胜，美国最高法院则宣布公立学校中的黑白种族隔离制度违反宪法。1957年秋季开学时，该州民主党州长动用国民警卫队，封锁学校，禁止黑人学生入学，该州白人亦持续暴乱。美国总统艾森豪威尔下令动用美国陆军101空降师，“占领”了小石城，并直接控制了1万名州国民警卫队。在全副武装的美国大兵保护下，9名黑人学生最终得以入学。

另一个例子是，北京大学社会系教授张静研究发现，上世纪40年代，中共在控制的解放区陆续进行土改及减租减息运动，但事情开始并不顺利，在很多基层遭遇了群众的“白眼”。调查后发现原因在于土改中干部的强迫命令、独断专行，与群众争果实、占利益等现象严重挫伤了农民的公平感。与国民党正进行“仁慈竞争”的中共果断采取措施，比如群众很关心如何清算干部多拿的东西，工作组就放手让群众自己算账，群众不满意的重新评断，多拿的干部退出经济果实。在“不搞退产，群众不满，搞了退产，影响干部工作情绪”的两难中，决策者站到了群众这边。

这两个例子都展示出维护好信义需要“强有力”的行动。无论是社会建设，还是深化改革，都需要中央政府展现出有效维护信义的坚定力量。本应由中央政府维护的信义，绝不能变成在各种特殊利益面前的“照顾”、“默许”和“辩解”，甚至将其命运交给并不对全局利益直接负责的一个个“地方”。法律保护人民的监督权，中央政府就应坚定保护那些“因言获罪”的人们；一个项目在某地落地，切身利益受到环境问题等损害的当地居民的合法“抗争”行动，亦理应获得中央政府的包容、理解和支持，如此等等，现实中的例子不胜枚举。

说到底，中央政府权威来自于与广大民众在信义上的坚定、有效的联系。过去5年和过去10年，中央政府已经做了很多，今天需要做得更多。