政府再定位

石勇

经济学家陈志武对于2013版“国五条”有一个评价：房价调控，不经立法机构介入，一纸行政文件就可以把房产增值的20%变成政府的，做什么生意比开办一个政府更能赚钱？

世界500强，恐怕都是“浮云”。

这是摆在中国面前的问题：政府的“公司化”冲动难以遏制，和对社会的“家长式管理”一体两面，一副“我就这样，那又如何？”的样子。

说穿了，改革无非就是要“政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，个人的归个人”。

能否真把政府权力“关进制度的笼子里”，是新一届执政高层，新一届政府的严峻考验，也是政治诚意的试金石。其中的政府机构改革、行政审批改革、社会管理改革等，无一不指向对政府角色的重新定位，对政府权力边界的清晰划分。

这是逃不掉，也拖不掉的。

由权利来定权力

对于政府权力边界划分，最近的一件事可以给出启示。

3月2日，全国政协委员、国家工商行政管理总局局长周伯华向外界释放出这样的信息：商事登记制度改革的方案已经初步形成，“既有时间表，也有路线图”，“两会”后，将全面实施。

这个改革的核心意思是，只要你提出想办企业的申请，工商行政管理部门就发给你营业执照，你就可以先开业。这意味着创业不再有门槛，不再有注册资本作为担保。

商事登记制度改革是2012年深圳的重点改革项目之一，意在进一步为人们创业放开市场准入，减少政府部门的审批流程。改革本身，是让政府从它不该管的领域，退回到自己的边界内。即重新界定政府和市场、社会的功能，以及权力和权利的关系。

创业是一个社会的活力所在，没有大量的人创造财富，又怎么能养活养好“啃人民”的政府？以办企业的方式创造财富同时也是公民的天然权利，每个人都有权去追求自己的人生理想。

这一天然权利，涉及两个内容：其一，不能以“注册资本”的多少来进行限制—不是要有多少钱才有资格办企业，政府无法评价创业者的能力，也无权要求创业者以注册资本来对自己创业的风险进行担保，正如它也无法、无权担保企业的信誉、产品质量那样。奖励和淘汰企业，那是市场的功能，不是政府该干的事。

其二，创业总要经营什么，除非有由人大制定的、代表国家意志的法律（而非行政法规，它只代表政府意志，甚至仅仅代表政府部门的利益诉求）的明确限制，否则经营范围和领域是创造财富权利的构成要件之一，政府部门无权拒不审批，说“只有我允许了你才可以干”。

假如既有的制度不改革，政府权力是公民创造财富权利的裁判，以及经营范围、领域的控制者，意味着什么？

由于政府和公民极不对等的地位，很轻易就会滑向这样的逻辑：你的权利、你所经营的东西我说了算，似乎，政府就是公民权利的来源和资源的所有者。这颠覆了权力和权利的关系，也歪曲了企业要经营什么不是政府的恩赐这一事实。

实践的后果，就是创业或受到种种限制，或是政府部门的审批可以变成一种权力寻租。政府权力的越位，通过窒息经济活力和个人权利，轻易地转化成了部门甚至官员个人利益。

这恐怕才是政府权力越位的本质：利用权力控制公民权利和社会资源，获得一个权力不受约束的自由空间，然后予取予夺。改革制造了新的利益格局，但其实，政府权力不呆在自己的边界内，本身就是一种整体性的、属于制度红利一部分的利益格局，它最难以突破。

梳理一下那么多年来对政府和市场、社会的边界划分，可以发现，有三条交织在一起的轨迹。

第一条轨迹是经济改革，政府承认老百姓有创业的天然权利了（民营企业出生长大），并且改革了对经济的控制（把非垄断国企推向市场，不再提供体制庇护），于是，中国一下子发展起来了。第二条轨迹，是权力通过对资源的控制，或是以办企业的形式（垄断国企），或是以寻租的形式，进行了利益最大化，呼唤出“既得利益集团”。第三条轨迹，是政府慢慢调整自己和市场、社会、公民的关系，在一些领域慢慢放权，但有些理念模糊不清，有些遭到既得利益集团的阻挠，更重要的是权力控制的思路并没有改变，因此非常缓慢，有些地方甚至走了回头路。

政府缺位、越位最重要的根源，就在于当它以国家权力的面目出现时，把自己简单地等同于国家。但事实上，国家=政府+人民，国家的意志，必须体现人民的意志，但政府的意志有时候体现的仅仅是自己的意志。

因为第二条轨迹的大行其道，第三条轨迹的迟滞效应，第一条轨迹，向前的动力日益衰竭。扭转这一局面，必须根据公民权利，来界定政府到底有哪些权力。

角色错乱的根源

政府并不是一种自然的存在，是人为了某种目的成立的，因此它的存在，需要通过做了什么和不做什么来提供辩护。它不是公司，不是强盗团伙，不是协会组织，不是公民个体，其边界划分，决定了它的定位，把自己看成什么。越出边界，只能引起功能紊乱，作为一种“必要的恶”，也许就没那么必要了。

作为行使公共权力的机构，政府的功能说来很简单，人们要成立它、委托它来干什么？

很显然，除非“有病”，否则没有谁会去委托一个拥有强制力的人来不准自己做这样做那样，强迫自己做这样做那样。同时，也没有谁去委托一个人来管自己本来可以管好的事情。当然，更没有谁傻到去委托一个靠自己养活的人来和自己争利，不通过立法机构就让自己掏钱，甚至侵害自己。

人们成立政府，无非是委托它去做公民个人以及社会都无法做，或无法很好地做到的事情，比如强制契约履行，提供社会保障和建设基础设施等公共产品，提供公共安全（治安和国防），保护公民自由等—这一点，已经是老生常谈了。

概括起来，政府要干的是四件大事：提供公共产品、保障公民自由、监管调控市场、维护社会公正。对它的边界约束，就是宪法和法律约束：依法执政，其行为找不到宪法和法律依据的，不能去干。抵触于宪法、法律或是自然法，只是依据于政府法规甚至规章、文件去干的事情，因为这只是政府的意志，是在自我赋权，本质上并没有合法性。这和公民的自由相反，没有法律禁止的，公民可以去干。

归根结底，政府缺位、越位最重要的根源，就在于当它以国家权力的面目出现时，把自己简单地等同于国家。但事实上，国家=政府+人民，国家的意志，必须体现人民的意志，但政府的意志有时候体现的仅仅是自己的意志而已。

在这个混淆下，政府权力轻易就会越出自己的边界，在干自己要干的四件大事时，常常干不好，或者一有利就有夺取的冲动。

比如，一方面，政府提供的公共产品严重不足，但另一方面，那些因为垄断了很多稀缺资源，看起来应该提供半公共产品的国有企业，却又赚得盆满钵满，与民争利，这个问题到现在仍然没有解决。

办国有企业，首要目的就是要提供公共或半公共产品，这和从纳税人那儿收税，用来提供公共或半公共产品性质是一样的。按道理，国有企业越多，越能赚钱，对纳税人的税收应该越少，政府提供的公共产品也应该越好才对。但事实是恰恰相反，纳税人的税负极重，公共产品稀缺，而国有企业的红利远不能被全民分享，变成了政府的收益和利益集团的收益，这相当于把国家所有的企业变成了政府甚至利益集团所有的企业。既然如此，凭什么要让某些国有企业垄断很多稀缺的资源呢？

又比如，政府轻易就能把属于“国家所有”的自然资源收归给自己，但“国家所有”，逻辑上也可以是“人民所有”，国家的收益权并不只归于政府。以行政法规的方式收税，这也是把政府的行政权力，等同于国家权力中的立法权。

政府的功能缺失、越位，在于角色混乱。但事实上，它不是市场中的主体，不能行使所有的国家权力。它的权力是有限的，能力也是有限的。

阻止“公司化”

当然，问题远没那么简单。现代政府虽然是有限政府，但主动也好，被动也好，显然不可能只干前面所说的那4件大事。

在经济风险轻易就会引发社会、政治风险的现代性情境中，至少从美国的罗斯福新政开始，促进经济发展、防止经济衰退等也成了政府的职能。爆发经济危机，毕竟对一个国家、一个社会的打击是沉重的，似乎也关乎公共福祉，在强大的民意压力下，搞不好就得下台。

政府本身不是，也不应该是经济发展的主体。因为很简单，它不是创造财富的主体，创造财富的主体是企业和公民个体。如果政府把自己视为经济发展的主体，那结果就是把自己公司化，这是公共权力的异化。

在中国，经济发展的职能显得更突出。很多地方政府自觉承担起“发展经济”的“重任”，既是过去全能政府的延续，同时也是改革开放后维护政治认同的手段，因为经济停滞涉及政府本身治理的合法性。

不同的是，北美欧洲，还有日本、韩国等远远无法把自己视为经济发展的主体，或是由其主导经济发展，因为它们不像中国政府能够控制那么多的经济资源。一些地方大到制定经济发展计划，中到控制经济资源、干预经济运行，小到出动政府工作人员招商引资，政府作为经济发展的“主体”，以及对经济的干预是全方位的。它是主导者，出台的政策，控制的资源，决定了经济发展的速度和经济的结构，以及利益在经济和社会领域的分配。

很多人喊政府不要干预、扭曲市场，界定好公共权力和市场的边界，喊了很多年，到现在成效不大，原因就在于此。只要政府还那么自我定位为经济发展的主体或主导者，它怎么可能放弃对经济资源的控制，放弃以行政手段去干预经济呢？更何况，对经济领域的介入，权力可以获得最方便的利益变现。

就现代性的风险，还有中国复杂的现实来说，的确可以认为，政府承担发展经济的职能，把国家变得富强视为自己的责任没有问题。它在社会自治领域、在公民个人权利领域可以也应该放手，但在提供公共产品、保障公民个人权利、监管调控市场、维护社会公正、促进经济发展上，是应该积极作为或可以有所作为的。

但在经济发展上有所作为时，理念必须澄清，和简单把政府等同于国家一样，问题就出在理念的混乱上。政府本身不是，也不应该是经济发展的主体。因为很简单，它不是创造财富的主体，创造财富的主体是企业和公民个体。如果政府把自己视为经济发展的主体，那结果就是把自己公司化，这是公共权力的异化。人们成立政府，并不是为了把它变成一家公司。政府主导经济发展时，也应有明确的边界意识。它只能是在宏观上主导，控制风险，而不能一边控制各种资源要素，分配和输送利益，一边以各种行政手段来干预市场，满足权力控制的冲动。

合理的职能是，政府在经济领域的有所作为，是对提供公共产品职能的进一步延伸：为经济发展创造良好的制度环境、法律环境，激发人们的创造力，保证公平竞争，同时监管好经济秩序，控制住经济风险。它发挥的，应该是制度和法律的规范手段，保持公共权力的中立性和非“利益集团化”。

拥有强大的资源控制能力和强力，政府确实可以做很多事情，但如果是不该做的，只能给社会带来麻烦，也带来自己的认同风险。厘清角色的混乱，回归到自己的本位比什么都重要，也是接下来要进行的一系列政府改革的基本原则。