职能转变重在“怎么管”

李北方

机构改革边际效应明显递减

《南风窗》：改革开放以来，已经先后进行过6次政府机构改革，本次大部制改革将是第七次了，职能转变一直是改革的目的。您如何评价过去的机构改革的成果，取得了哪些成绩，还有哪些不到位的地方？以目前的情况看，您认为政府职能还有哪些欠缺？最不能适应现实需求的地方是什么？

周志忍：我的基本判断是，机构改革本身的必要性不能否定。最初中国政府有100多个部，行业管理非常细，光机械工业部就8个，这肯定不适应经济体制的需求。所以从1980年代开始的第一轮改革就是要把完全在计划经济体制上构建的那套体制打开，当时离符合市场经济的政府体制的要求差距大，改革的余地也就大。第一轮改革一方面把100多个部委压缩到69个，另一方面明确了领导干部的任期制。

第二次改革继续压缩了机构数量，又把细节制度规范化了一点。到了1992年那次改革，我认为最大的特点就是认识到职能转变是机构改革的前提，从那以后职能转变就成为政府机构改革的重点。此后，随着经济发展活力的增强，之后的几轮改革走的基本都是这个路子。

我个人感觉，大部制改革也不是什么新东西，比如1998年的改革就把经委和外经贸部合并成了商务部，只是当时没有用大部制这种说法。经过这么多轮机构改革，边际效用明显递减，改革余地和空间已经非常小。职能转变涉及政府的定位，政府跟老百姓、政府跟社会、政府跟市场，它们的关系问题，首先要决定政府该干什么，政府的边界在什么地方，然后才是用什么样的机构来干，需要多少资源。这是还没有解决好的问题，如果职能没理清，机构设置的依据是什么呢？

职能转变一直没有放松，但总是喊口号，在口号之下，可以往这边走也可以往那边走，所以这么多年来在实现职能转变的制度设计上好像不是很到位。我一贯的观点是，机构改革差不多了，弄来弄去也弄不出花儿来。另一方面，在涉及政府职能怎么落实的方面，就需要政府管理的革新，也就是运作管理的科学化、精细化问题，这是多年来没有解决的。

《南风窗》：您曾经在文章里谈过，政府职能转变已经不存在“啥该管啥不该管”的争论，问题在于怎么管。但从您刚才所谈的内容看，什么该管的问题仿佛还不是很清楚，对吗？

周志忍：好多人一讲职能转变，就是说审批制度改革，但这不是最重要的，最重要的是政府该干什么不该干什么。我曾经概括过中国政府职能结构的特征：政治职能强，社会职能弱；经济职能强，公共服务职能弱；管制职能强，服务职能弱。韩国学者有过一个比较，中国从事经济管理的公务员比例是美日的好几倍。这跟中国政府抓经济有关，国外不同，它的侧重点在社会管理和管制，监管行业是劳动密集型的，所以他们在这方面的公务员人数多。

早期的职能转变涉及政府职能的侧重点问题，中国政府经济职能太强大，忽视了社会管理和公共服务。但政府该不该管经济？不用说，该管，美国政府也管经济，只是方式不一样。该管什么不该管什么，跟怎么管有关。汇率、利率这些工具全世界都在用，经济冷了就要降低利率，增加货币发行量，搞些区域战略什么的，这都没问题，但是一些偏微观的形式，比如批条子、批项目，就不是政府该管的方式。

政府创造条件，企业创造财富，全世界都这样，关键是这些条件是什么。比如在美国，要吸引企业，只能在州税上做文章，国家税是没有条件的；公有土地也不多，也不能随便折腾地；州政府想用纳税人的钱去扶植一个企业，也是不可能的。但中国地方政府搞招商引资不是这样，把土地用非常低的价格输送出去；如果劳动力不够，就一级一级压指标给企业弄人。比如有的地方政府给地、给人，融资有困难政府给担保，于是企业越做越大，后来遇到国际市场的变动，将来可能变成地方的一个大包袱。

如果不在怎么管的方式上来思考，谈论政府的职能边界就是没有意义的。哪个国家的政府是完全自由放任的？没有的。中国跟国外的区别不在于政府该不该管经济，而是怎么管。

政策应当有工具

《南风窗》：在继续推进政府职能转变，提升管理水平方面，您觉得具体应该如何着手呢？

周志忍：有一批人在主张恢复体改委，他们认为发改委既管规划又管审批是有问题的。问题没说错，因为只有审批才有权力，发改委于是就忙于微观上的管理，忽略了宏观的设计。而大的改革一要抓宏观，二要限制发改委的权力。改革是宏观管理，负责的部门不应该有实际的权力；而且还有风险，中国的改革可能真的需要一个超越部门利益的顶层设计。

但我们不一定需要一个像体改委这样的机构，因为中国的政府管理的一个毛病是，新机构可能会成为安排人的渠道，就很难做到独立。我想是不是可以干脆学国外，设立一个独立委员会，由高级官员、专家、业界代表、民意代表加上媒体组成，20个人左右。政府高官介入，但不能当组长，为什么呢，因为他有可能变成“守门人”，在领导和学界之间两头传话，领导可能是真心实意想做事，但他会揣摩领导的意思，定个调子，调研讨论什么都按这个调子来。结果领导还以为这是专家的意见，当成好东西。