“清费”治乱

张墨宁

“目前谁也说不清楚‘行政事业性收费从中央到地方到底有多少项，也没有一个公开的统计数字。据一些学者调研，最多的时候有1400多项。”中央财经大学税务学院副院长刘桓对《南风窗》记者说。而按照财政部发布的《2013年政府收支分类科目》，其中规定的行政事业性收费仅为194项。

项目和标准随意、管理方式不统一、征收部门多元等问题使“行政事业性收费”成为一些地方政府创收的渠道之一。相关媒体曾统计，全国有7000多个“红头文件”涉及行政收费，为乱象大开方便之门。

近期，财政部、发改委宣布在全国统一取消和免征33项行政事业性收费，包括代发电报费、外国律师事务所办事处申请手续费、船舶证明签证费、海事调解费等，其中涉及外交部门、司法部门、交通运输部门等18个部门；降低工商、交通、司法、农业等14个部门20个行政事业性收费项目的收费标准。

根据中央政府的安排，地方政府也相继开始不同力度和范围的“清费”行动。比如，公证收费中的财产继承、赠予、接受遗赠收费标准，由原来按固定比例收取，10月1日后改为分段递减累计收取，并大幅度降低收费标准。一套价值50万的房子公证赠予子孙，以前需要万元的公证费，而10月1日后，同样的房子公证费减少了大约一半。

2008 年以来，我国累计取消、停征和减免465项行政事业性收费和7 项政府性基金，据官方统计，每年可减轻企业和居民负担约2000 亿元。

名目繁多的收费已经成为与赋税相当的社会负担。尽管行政事业性收费只是政府非税收入的小头，但“清费”行动不仅考验政府简政放权的决心，更关乎政府收入来源的合法性。

收费乱象

最近一段时间，社会抚养费也就是俗称的“超生罚款”成为舆论关注的焦点。这也再次暴露了行政事业性收费长久以来的问题所在：不规范、不透明、征收随意。

“近几年，经常有人向我咨询这方面的法律问题，比如社会抚养费征收不公、数额不等，钱收走了但是计生人员不给发票，或者是多收钱少开票。有些人还遇到了这样的情况，缴费的时候计生人员承诺上了户口就没事了，但是隔了几年之后又来要。很多人法律意识又不强，遇到问题先选择找熟人或者请客吃饭，受了委屈才会寻求法律帮助。”浙江省碧剑律师事务所律师吴有水对《南风窗》记者说。

面对求助者的苦恼，吴有水也感到很无力，这样的案子通常无法代理，因为咨询者一般不会保留证据，申请行政复议或行政诉讼也常常因为时效问题而走不通。即使官司打赢了，影响的范围也有限。

今年7月，他决定用申请信息公开的方式引起更广泛的关注，向全国31个省市的财政部门和计生部门追问，这笔钱到底收了多少，用到了什么地方。“这项收费是各地自行征收，收费标准以及预算、收支比例等有很大不同。很多省级政府往往只公布一个基本的征收倍数区间，而且这个倍数各地不统一，按照当地城镇或农村居民的年度可支配收入，在3～10倍之间不等。”

截至目前，在吴有水收到的回复中，18个省份公布了2012年度社会抚养费征收总额，共计165.6亿元。一些省市则拒绝公开或者不提供具体数字。

“他们之所以不回复支出的情况是因为自己也不知道这笔钱到底是怎么用的。”吴有水说，最近他到江西和湖南调研，发现一些计生部门征收的社会抚养费虽然上缴了财政，但是财政又100%返还了，上一级的计生部门也搞不清楚钱到底用在了哪里。还有一些地方的做法是财政部门给计生部门的拨款要根据他们收了多少费来定，比如收了600万，财政就拨400万，收800万的话，财政就拨200万。计生部门为了多得拨款，有时候会隐瞒实际收费，便于他们随意开支。

“很多村里的计生专员是没有工资的，他们的收入来源就是罚款，按照一定的比例给他们发工资。社会抚养费村里还要自己留一部分，上缴给地方乡镇后，乡镇也可能留用一部分。”吴有水说，这等于层层扒皮，最后成了一笔糊涂账。

尽管从2011年起，按照财政部的规定，除教育收费外，全部行政事业性收费已经纳入预算管理。但是由于收支透明的不充分、地方收入能力不足又缺乏税收立法权，新设、加大收费依然是为债务所困扰的地方政府填补财政缺口的来源之一。

当前，进一步的城镇化需要政府的公共支出只多不少，而另一方面，减轻企业和居民税费负担的政策导向势必带来政府收入的减少，对于还不习惯过紧日子的地方政府来说，用增费弥补减税损失似乎是天然冲动。

“比如国家规定的排污费，地方征收的时候可能会层层加码，而且排污费涵盖很广，为地方留下了很大的自主空间。”刘桓说。到基层调研的时候，他发现乡里的一个小小的文化娱乐室，收费项目就涉及10多项，行政许可要经过很多衙门。

“比如国家规定的排污费，地方征收的时候可能会层层加码，而且排污费涵盖很广，为地方留下了很大的自主空间。”刘桓说。到基层调研的时候，他发现乡里的一个小小的文化娱乐室，收费项目就涉及10多项，行政许可要经过很多衙门。

“2000年前后讨论税费改革的时候，有学者曾经呼吁把所有的行政性事业收费全部取消。政府首先肯定不同意，实际上全部取消也不可行，比如高速公路收费，肯定是谁受益谁承担。租、税、费三者不能互相替代。租是政府以生产资料所有者的身份获取收益，比如说国有企业的经营收入；税是政府行使职权为提供公共服务取得的收入；费实际上是政府在执行公务当中所产生的成本。这三者要各归其位。”刘桓说，当时形成了改革的基本思路，就是把该清理的清理，该变成税的变成税。费的设立原则应该是谁受益谁花钱，有些费也不适宜改成税，比如路桥收费如果变成税的话就很荒唐。但是这个思路确立以后，实际执行的效果并不好，最近10年不但没有各归其位，反而变本加厉。“正税清费”依然有很大的作为空间。

预算管理

“如果单看税收的话，中国人的税负不算很重，去年，全国的税收收入占到GDP的18%，发达国家的这一数字大概是30%～35%左右，但是如果加上非税收入的话，就能达到35%。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，大量的费构成了企业和居民的隐性负担。

这些年，政府非税收入的规模越来越大，增长越来越快。1994年分税制改革时，非税收入仅占财政收入的不足2%，可是到2012年，非税收入总额高达16609亿元，不仅同比增长17.5%，而且占到当年财政收入的14.17%。特别是地方非税收入占到全部非税收入的82.85%，同比增长高达20.3%。其中，行政事业性收费增幅也日趋扩大，根据财政部发布的2012年决算报告，中央的行政事业性收费为377.2亿，地方则为4202.34亿。一些省份的行政事业性收费已占其财政收入逾一成以上。

在刘桓看来，行政事业性收费并不完全是地方政府“巧取豪夺”，也有很多被逼无奈的色彩。“目前的财政体制和行政运转的体制是不匹配的，城镇化的发展使地方政府承担的功能增大。但是原有的行政配置却没有发生变化。”

他举例说，按照行政级别来说，广东省发达地区有的镇只是个科级单位，但流动人口加常住人口却有几十万，规模之大与内地的一个地级市相当，但是行政配置只能按照科级单位的标准，警察编制可能只有10来个，这就需要大量的协警，但是财政又不拨钱给他们。地方政府要保证运转有效，肯定会去自筹。再比如湖南的一个镇，干部编制大概是300个人，而编外的行政管理人员则超过2000个。“因此，一方面我们要讨论哪些费应该取消，哪些应该费改税，更重要的是理顺行政关系。”刘桓认为。

最近，全国人大常委会预算工委明确提出，收费、基金等政府非税收入是政府收入的重要组成部分，应当通过制定法律的方式设立。不过，要出台这样一部为政府取得非税收入正名的法律，其难度可想而知。

长久以来，政府收费一直属于预算外资金，游离在财政控制之外。直到2011年，除教育收费外，才纳入预算管理。“纳入预算管理意味着收费要由全年的收支预算框定，要经过人代会批准，政府部门收的钱要受到人大监管、事后审计。单位不能自收自支。保证每一分钱进入国库和财政账户。”刘桓说。然而，实际上，由于没有收支的明细，其规范性和透明度仍受质疑。

行政收费立法

尽管行政收费法早就提上日程，但是到目前为止，为收费确立正当的法律依据似乎依然遥遥无期。“财税法现在是立法里面的一个短板。营改增之后，中国有18个税种，但是立法上则只有《个人所得税法》、《企业所得税法》和《车船税法》。不过，税法至少还有这么3部，而关于费的法律则是空白。”施正文说，尽管前几届人代会就已经提出动议，但是迟迟没有下文，今年的年度立法计划也没有包含进去。

最近，全国人大常委会预算工委也明确提出，收费、基金等政府非税收入是政府收入的重要组成部分，应当通过制定法律的方式设立。不过，要出台这样一部为政府取得非税收入正名的法律，其难度可想而知。《预算法》修订草案经过了三审仍然未获通过便足以说明问题，财税法规范的对象是公权力，约束政府的手脚、由代议机关管住“钱袋子”，这对于地方政府来说，确实是一个巨大的考验。

据施正文介绍，目前，行政收费法仅仅处于起草阶段。行政收费应该囊括哪些内容，是不是把部分政府性基金放进来，哪一级政府才有权力收费，应该符合什么条件。都是需要捋清的问题。

今年上半年，国务院法制办曾召开专家座谈会，作为相关学者之一，施正文提了3个方案，大方案就是要把政府性基金也纳入。不过，连他自己都觉得这个方案被采纳的可能性极小。“政府性基金本质上也是收费，它的规模很大，其中的土地出让金占了很大一部分，如果把基金纳入，地方政府肯定是不同意的。但是如果仅仅把一部分本来数额不大的规费放进来，这部法律会很快出台，但又不能解决实际问题。”施正文认为，最能被各方接受的方案就是看能不能纳入部分政府性基金，比如资源矿产类。

不过，即使行政收费法能够尽快出台，也只是解决征收环节的问题。如何才能保证分配、支出的合理合法，则需要公开透明的预算。十八大报告明确提出了“全口径预算决算”，要将所有的体制外收入全部纳入预算管理。唯有如此，才能看清政府的账本。而目前的清费行动只是解决量的问题，消除那些原本就不应该由社会承担的政府行政成本。收费的法理何依，政府的边界何在，也需要正本清源。