中国整体改革“深水突围”

陈和午

当前，中国改革已进入攻坚期和深水区，“增量改革”走到负效应临界点，需要进一步解决的体制、机制、结构和历史问题仍然很多，改革难度也越来越大。官方喉舌《人民日报》发出了“改革又到闯关时，不改革没出路”的警告。11月9日-12日召开的十八届三中全会研究了“全面深化改革”问题并作出总体部署，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等领域的全面改革，被誉为35年后改革再起步，有望释放改革“新红利”。从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）这个纲领性文件的政策导向看，中国改革将经历一次浴火重生式的“整体突围”，新一轮整体改革再起航，习李新政正在下一盘利于当前和长远的“大棋”。

整体改革新机遇

改革进入到今天，几乎没有哪一年像目前这样汇聚如此强劲的改革呼声，也几乎没有哪一项改革像“整体改革”那样凝聚如此广泛的共识，因此十八届三中全会强调“必须在新的历史起点上全面深化改革”。当前，中国整体改革面临着新机遇。

一是从内外改革环境看，世界经历了全球经济危机的冲击，进入新一轮变革调整期，对中国经济特别是出口的冲击影响显著，倒逼出口导向型发展模式转型。另一方面，中国经过30多年由农村到城市，由计划到市场的改革，早已进入“全面改革”阶段，客观上要求政治、经济和社会结构全局性变革，整体改革共识呼声越来越强烈。内外部环境决定了中国的改革不能再跛足前行。新一届中央领导早已关注到改革的难度并发出了“壮士断腕”推进改革的誓言，强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。

二是从理论方面看，整体改革理论早已蓄势待发。“整体改革理论”的意见曾经被“七五”计划建议所吸取，整体改革理论仍可能是中国新一轮整体改革的重要理论支撑。2010年，以吴敬琏、周小川、郭树清等人为主要贡献人的“整体改革理论”高票当选第三届中国经济理论创新奖。这个理论主张经济体制改革是一个系统工程，需要在多个领域协调推进。在去年第37届国际证监会组织年会上，央行行长周小川和时任证监会主席郭树清“一唱一和”、“跨界”发言，就引发市场对新一轮金融整体改革启幕的猜想。

三是从地方试点看，中央政府早前批准的广东省珠海横琴、深圳前海、广州南沙和福建平潭等一批改革试点区已在为全局改革探路。而今年9月29日中国（上海）自由贸易试验区的正式挂牌，以开放促改革打造经济升级版，不仅是一项加速提升上海转型发展的动议，也是中国整体改革的一次“练兵”，包含诸多领域改革，尤以负面清单、准入前国民待遇等重大制度变革和金融改革开放为突破，尽管自贸区政策方面尚有不少可以改进或突破的地方。实际上，30多年前的深圳蛇口改革，从一开始就不是单纯的经济体制改革，而是一场系统、综合和整体性的改革。

整体改革新轮廓

《决定》为全面深化改革制定了统揽全局的顶层设计，这将是中国今后10年乃至20年改革的方向性和路线性问题，也是实现“中国梦”的坚强保证。这个新一轮改革的纲领性文件侧重全局，涉及全面改革的总体方向、原则、目标、任务等，是经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等领域的全面改革，而非以往所提的“重要领域”、“关键环节”的改革。从新一轮整体改革的新轮廓看，主要有以下三个亮点。

一是明确改革目标和时间节点。《决定》明确了全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。并提出，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。这种说法是一种全新的提法，改革理念从管理到治理，赋予了“治理”更高的地位，全面深化改革的整体目标很清晰，不仅是经济发展目标，也不仅仅是其他某一方面的体制，而是国家治理体系和治理能力的现代化，改革领域必然要涵盖经济、行政和司法等方面，也将使中国现代化进入一个新时期。

二是突出 “市场的决定性作用”。《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而以往对市场的表述是“发挥市场在资源配置中的基础性作用”。显然，市场化改革的总体方向确定了，并要更加突出市场的作用。市场化的方向必然要求处理好政府与市场的关系，当前政府主导的市场经济模式要转向法治型的市场经济，正如《决定》中所强调的“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

三是明确“顶层设计与摸着石头过河”相结合。《决定》强调“坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”，并提出中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。一方面，石头还是要继续摸，毕竟这是一项无前人进行过的改革事业；另一方面，顶层设计要加快推进，全面深化改革领导小组的成立与此前一些知名学者呼吁恢复“体改委”的愿望基本一致。体改委曾是中国政府组成部门中最位高权重的，与当时的国家计委和国家经委并列，专司改革设计和协调。不过，这次中央成立全面深化改革领导小组，相信规格比当年部级单位的体改委更高，也更有利于改革的统筹协调。

《决定》 中对金融改革的部署，重点有“完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化”、“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”等。

从国企改革看，《决定》中强调“公有制经济和非公经济都是重要组成部分”，给了非公经济公平竞争的机会，同时“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”也是改革的大势所趋。《决定》同时强调要“发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”，在实际操作中需要处理好“国有经济主导”与“市场如何起决定性作用”的关系。

而关于土地制度，《决定》中提出“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这些提法给了市场很大的想象空间。同时，提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。

整体改革突破口

要改革，必然受到各种利益集团的阻挠，必须找到一个突破口。十八届三中全会召开之前，各界都在猜测新一轮改革的突破口在哪里？从《决定》看，确定全面深化改革的重点是经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，强调“以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”。显然，全面深化改革仍是希冀经济体制改革来带动行政、政治等领域的改革。从经济体制改革的导向看，新一轮整体改革的突破口应该是政府改革。实际上，政府改革不仅仅是经济体制改革的问题，更关乎着行政体制、政治体制等领域的改革，可谓牵一发而动全身。倘若政府自身不改革，仍然继续维持当前“强势政府支配资源的权力太大”的现状，其他领域再改也意义不太大。政府改革作为全面深化改革的突破口，重点还须处理好两个关系。

一是处理好政府与市场的关系。《决定》中对政府与市场的关系强调得比较多，突出“市场的决定性作用”就是一大亮点。而处理好政府与市场的关系，关键还是如何深化行政体制改革，搞清楚政府的边界，政府不能越俎代庖去争干市场的活，要纠正一些不当的干预微观经济的做法。正如《决定》中所强调的，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”，“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。改革开放以来政府进行了7次行政体制改革，但核心内容基本没有变，一直在围绕“机构、职能、人员编制”进行。而行政审批制度是行政体制改革的关键，这直接考验政府简政放权的诚意。实际上，半年多来，本届政府多次向市场放权、向社会放权，并在多个场合强调了政府和市场的关系。李克强总理10月21日在中国工会第十六次全国代表大会上的“经济公开课”上再次强调要“简政放权”，不能让政府“看得见的手”变成了“闲不住的手”。

二是处理好政府与法治的关系。《决定》中明确提出了“确保依法独立公正行使审判权检察权”，这将有助于消除某些地方“行政干预司法”的顽疾。其实，中国目前大大小小的法律法规有数百部，但有时候某些地方政府却成了违法的“带头大哥”，如七税八税的征收、违规强行征地拆迁等。要建立法治中国，政府必须率先维护法律的权威，要讲诚信，要坚持依法行政，要让权力在阳光下运行，“维护稳定”等不能成为政府干预司法的借口，才能真正把权力关进制度的笼子里。这也如《决定》中所强调的，要“增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。