中国酸雨控制政策初步评估研究

宋国君 钱文涛 马本 周莉

(中国人民大学环境政策与环境规划研究所，北京 100872)

20世纪90年代初，中国开始制定并实施酸雨污染控制政策。“九五”和“十五”期间SO2减排10%的目标均未实现，“十一五”期间全国SO2排放总量有所降低，2010年比2005年下降14.29%［1］，实现了10%的减排目标。2011年全国SO2排放总量较2010年又下降了2.21%，但酸雨污染仍然十分严重。2011年，中国468个监测城市(县)中，出现酸雨的占48.5%;全国酸雨面积约124万km2，占国土面积的12.9%［2］，较2010年略有上升。中国酸雨区已成为继欧洲和北美之后的世界三大酸雨区之一。中国酸雨污染形势严峻，迫切需要科学有效的酸雨污染控制对策和措施［3］。对酸雨控制政策的评估是政策优化的重要基础。目前，国外对酸雨控制的研究可分为两支，一部分研究主要着眼于酸雨控制政策，如酸雨污染防治的国际合作机制的建立［4］，酸雨控制手段评估［5］及其成本效益分析［6］等;另一部分则集中于酸雨污染的监控［7］及其生态影响［8］等。国内对酸雨控制政策的研究主要集中在单项政策如总量控制政策［9］和排污权交易［10］，以及基于总量控制和排污权交易的SO2排放指标分配方法［11］上，尚没有系统性地对酸雨控制政策目标、政策效果、已有政策手段以及管理机制等进行评估。本文将采用环境政策评估的一般模式［12］，基于已有的数据和信息对我国现有酸雨控制政策进行初步评估。

1 评估框架

1.1 评估目标及基本内容

政策评估是检验政策效果、效益和效率的基本途径，也在一定程度上决定政策的取向［13］。本文的评估目的在于通过评估我国酸雨控制政策的效果，分析影响政策效果的因素，为管理提出建议。酸雨控制政策目标可分为最终目标(或称总目标)、环节目标和行动目标，各层次目标的具体内容及其相互间的因果关系如图1所示。本文将从酸雨控制政策目标出发，基于二手数据自上而下地对酸雨控制效果进行评价，内容包括政策目标及因果关系分析、政策手段评估和管理体制机制评估。

1.2 评估标准

政策评估标准是整个评估过程最基础、最关键的因素，评估的结论和建议都取决于现实状况与评估标准的比较［14］。从评估政策效果的角度，政策最终目标的实现与否是判断政策有效性的唯一和最终判据［12］。酸雨控制的最终目标是减少全国酸雨的发生频率或者避免酸雨的发生，以降低酸雨造成的经济损失和对生态系统的破坏;具体目标是通过费用效益好的政策手段控制全国或重点区域全年或者主要污染时期的致酸物质排放总量［15］。无论是具体目标还是最终目标，如果两者实现程度不一致，如具体目标的实现未导致最终目标的实现，都说明政策设计可能存在问题。对政策手段的评估也应围绕政策目标展开，任何评估标准的确定也都是为了衡量实现目标的某个方面，本文根据政策的确定性、经济效率、持续改进和公平性四个标准对酸雨控制政策手段进行分析评估［15］。

图1 酸雨控制政策目标及因果关系Fig.1 The objective system and its causal relationship of acid rain control policies

1.3 评估方法和数据来源

评估方法的选择应根据政策评估的目标、内容、范围及其评估指标而定［16］。因此，某一政策的评估通常会运用多个评估方法，如利用层次分析法评估政策目标的实现程度［17］，利用定量分析模型(如CGE模型)评价环境政策的社会成本［18］等。本研究是利用环境政策评估的一般模式，在分析酸雨控制政策目标体系及其因果关系基础上，结合二手数据统计分析、案例分析及对比分析方法对酸雨控制效果及各项政策手段的实施效果进行综合评价。

基于《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》中制定的规划目标，通过收集1998－2010年我国SO2排放以及酸雨监测的统计数据，将规划末期的SO2排放和酸雨控制现状与规划目标进行对比，分析全国酸雨污染变化趋势，从总体上评估酸雨控制政策效果;同时，收集各项酸雨控制政策的数据资料，对单项政策手段的执行过程及其政策效果进行评价。数据主要来自历年《中国环境状况公报》、《全国环境质量状况报告》、《中国环境统计年报》和《中国环境年鉴》。

2 酸雨控制政策评估

2.1 酸雨控制政策目标评估

2.1.1 酸雨控制政策目标

中国的酸雨属于典型的硫酸型酸雨，控制SO2排放总量是抑制中国酸雨污染的关键［19］。工业 SO2是排放主体，如图2所示。其中，燃煤火电厂SO2排放量占50%左右［20］。因此，酸雨控制对象主要是大型火电厂［21］。由于燃煤火电厂排放源均为高架源，SO2的排放具有明显的跨行政区外部性。《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》(2008)中提出的酸雨控制目标体系如表1所示。

图2 中国SO2排放量变化趋势Fig.2 SO2emission trend from 1998 to 2011 of China

2.1.2 政策目标评估

从酸雨控制总体目标的实现程度来看，尽管“十一五”期间全国SO2排放量实现了减排目标，但出现酸雨(pH值＜5.6)的城市并没有明显减少，重酸雨(pH值＜4.5)城市数量反而有所增加，这表明我国酸雨控制效果不明显，酸雨控制的压力仍然很大。

理想的酸雨控制目标体系应该由受体、酸度控制、致酸物排放和控制行动共同构成。从酸雨控制目标体系来看，酸雨污染的受体影响在总体目标中已有所体现，但从全面性、一致性，以及判定目标实现程度的量化指标、监测方案和控制行动的成本效益分析等角度看，目标体系仍存在以下问题:①目标体系不够完善。如在总体目标中提到了“生态环境逐步恢复”，但现行的酸雨监测项目中缺少生态监测项目，使政策目标流于形式，难以量化。同时，各级目标之间内在逻辑关系不紧密。如针对总体目标，环节目标中没有反映从受体状况到排放总量控制的逻辑推理，两者缺乏衔接。②目标一致性不高。规划总体目标仍将酸雨和城市空气质量作为控制对象，没有考虑导致酸雨污染的主要原因是高架源SO2的排放，而非导致城市空气污染的低架源，对酸雨污染控制对象的界定不够清晰;同时，基准年的确定缺乏延续性和长期控制的考虑，如在总量分配过程中使用不同的基准年。③目标论证不充分。从“SO2减排10%”的目标来看，这一减排目标对环境改善和受体福利的提高能起到多大的作用并没有充分的研究依据，缺乏对致酸物质减排量成本效益的分析论证。另外，目前的SO2排放量控制目标没有具体落实到污染源。排污企业作为污染的实际排放者，在市场经济背景下，应承担起污染减排的主要责任，尤其对于酸雨污染而言，具有明显的跨区域外部性，控制目标只有具体到污染源才有实际管理意义，这同时也是排污许可证制度的要求。

表1 《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》酸雨控制目标体系Tab.1 The objective system of National“Eleventh Five-Year”Acid Rain and SO2Pollution Prevention Plan(2008)

2.2 酸雨控制政策手段评估

我国的酸雨控制政策手段主要是包括新建电厂的环境影响评价、已有电厂的排污收费、排污许可证、总量控制等。

2.2.1 环评与“三同时”

环评和“三同时”制度属于命令控制手段［15］，政策确定性强。总体上看，近十年来，环评和“三同时”制度执行率均呈上升趋势，特别是2003年《环境影响评价法》实施后，环评执行率都在99%以上，“三同时”制度执行率除2009年较低外，其他年份基本稳定在97%。这说明政策得到了较好的贯彻和落实。

理论上，环评和“三同时”制度是预防酸雨污染的“控制阀”，应当在源头防治和总量控制上发挥重要作用。但由于环评和“三同时”制度属于预防控制，仅要求项目投产前达到环保要求，不承担项目运行期间SO2排放控制的功能，无法实现过程控制。虽然执行率较高，但仍未能遏制SO2的排放。2003年环评法实施后至2011年，全国SO2排放总量不降反增，如图2所示，可见环评制度对酸雨控制目标的实现存在局限性。

另外，我国环评制度实施分级审批，对于火电厂而言，其建设项目环评除背压供热机组和燃气供热机组外，均由环保部审批［22］，所以需要地方政府审批的火电厂环评不占多数。但从2003年后全国SO2排放总量不降反增的趋势来看，环保部也没有把住这个“阀门”。如果是地方政府审批的环评，考虑酸雨污染的外部性，控制效果更差。由于在环评执行过程中缺少监督，建设者、评价者和审批者的责任义务没有得到切实的落实，项目竣工验收管理也较为薄弱，影响了环评制度的实际效果［23］。

2.2.2 总量控制

总量控制应当包含4个方面的内容:一是控制的目标;二是控制污染物的种类;三是排放污染物总量的地域范围;四是排放污染物的时间范围［24］。现有酸雨控制政策对受控污染源没有区分高架源和低架源，对于火电厂也没有细分规模以上污染源和规模以下污染源;对时间范围的规定也比较笼统，而且五年规划基准年不同，不利于排放控制的持续激励。

总量控制本身不是政策手段，只是致酸物排放控制目标的界定方式，其落实还需要依赖其他的政策手段。目前实施的总量控制缺乏实施手段，主要体现为以排放监测方案设计为基础的排污许可证制度没有实施。污染物排放监测方案没有确定，基于不同监测方案的SO2排放数据不具可比性。如图3所示，某火电厂2010年10月某一天的SO2小时浓度中，最高浓度是最低浓度的14倍，可见取样时刻对排放量计算的影响非常显著。

另外，按行政区分配总量控制指标实际上忽略了酸雨污染的外部性，缺乏理论依据。理想的总量控制，应综合考虑酸雨发生频率的时间、空间差异性，根据各火电厂减排成本的差异制定区别的总量控制目标，以达到边际减排。同时，受酸雨影响的区域往往不是SO2高架排放源的所在地，但由于本地政府管理模式使得政府控制成本大而收益小，尤其是受影响区域的政府无权监控实际的排放源，易导致政府失去控制信心及动力。因此，酸雨污染应由中央政府统一监督管理。如美国的酸雨控制制度的对象是所有无论新建还是现有的大型发电单位［25］。该制度规定了年度SO2排放总量，并以单位热量的SO2排放量作为总量配额分配的依据，同时建立了排污许可交易制度以及强有力的实施机制，很好地控制了美国的酸雨污染问题，并对实现国家环境大气质量标准具有重要意义。2008年美国SO2排放量较1980年降低了63.4%［26］。

图3 某火电厂SO2排放浓度波动情况Fig.3 Fluctuation of hourly concentration of SO2emission in x thermal power plant

2.2.3 排放标准

SO2排放标准(GB 13223－2011)要求全国所有的火电厂均达标排放，实际上并没有实现连续达标。如某市国控重点污染源中的六家电力企业，2010年SO2平均达标率仅为70.67%(某市环保局提供2010年全市国控重点污染源连续监测数据)。另外，由于火电厂高架源SO2排放对区域环境质量影响较小，主要是形成区域性酸雨及致酸物的长距离输送污染，对高架源执行如此严格的排放标准与酸雨控制总目标(基本消除酸沉降)不一致，可能导致成本较高。同时，排放标准的刚性要求，使所有火电企业面对统一的排放浓度要求，必须投资脱硫设备并保证其运行，统计数据显示，全国每年新增的脱硫设备在1000套以上，但不同的企业削减成本不同。对于酸雨污染问题，从整个社会福利角度看，排放标准使企业丧失选择的权利，使政策实施成本上升。如美国《清洁空气法》要求环保署制定基于最佳可得技术的新污染源排放标准(NSPS)，仅针对新建或者改建的“重要固定污染源”实施，而且与排放总量限制不同，新污染源排放标准没有对排放总量设定最高限额，即不限制相关污染物的排放总量。美国实施的以减排为目标的排放量控制和以大气质量为目标的排放标准相结合的制度体系，更多地考虑了不同企业的治理成本，更具有边际减排效果，政策经济效率高［27］。

2.2.4 排污收费

《排污费征收标准及计算方法》规定“对每一排放口征收废气排污费的污染物种类数，以污染当量数从多到少的顺序，最多不超过3项。”因此，根据工业废气中污染物排放量大小，废气污染物主要是SO2、烟尘和粉尘。按照《排污费征收标准及计算方法》计算，2010年全国废气类排污费应收额为141.1亿元，但实收额为139.2亿元，可见地方政府没有足额征收排污费。这主要是由于酸雨污染存在外部性，本地政府管理模式成本大且收益小;同时，由于企业排放数据缺乏有效的核查，即使是在线监测数据也没有得到充分利用，地方环保部门难以掌握真实的排污数据，监督核查缺乏依据;再加上地方政府与其管辖的电力企业间经济利益高度一致，使得地方政府缺乏对本地大型污染源严格监管的动机，“协议收费”普遍存在，地方政府官员为了自身利益对征收排污费进行干预，使排污收费政策难以有效实施而失灵［28］，这大大降低了排污收费的经济效率，制度效果有限。

2.2.5 脱硫电价补贴

脱硫电价补贴作为经济刺激手段［15］，首先，与排污收费具有相同的政策目的和作用，只是表现形式不同，因此政策设置重复;其次，补贴的计量是根据脱硫电价而不是脱硫量，对脱硫的界定也较为表面和粗糙，目标针对性不强，影响了政策效率。

2.2.6 排污许可证制度

中国1991年开始试点执行排污许可证制度，但至今仍仅限于试点工作，没能成为酸雨污染点源控制的核心政策手段，总体效果不佳。首先，缺乏完善的大气污染物排放许可制度及规范，法律地位不明确，制度认识有偏差，对排污许可证的申请、发放、审核、监测、核查等都未做严格的规定，使得排污许可证没能起到应有的约束作用;其次，尽管国家投入大量资金进行污染源连续监测，但数据使用率低，相应的监控又跟不上，许可证管理也得不到资金、技术上的保障，因而制约了该项制度的执行，无法发挥制度应有的作用;第三，目前实施的排污许可证内容、格式非常简单，缺少监测方案、数据记录、信息报告、违规处罚等的详细规定，整体缺乏设计研究;第四，由于酸雨污染的跨行政区外部性，致酸物污染源的管理应主要由中央政府承担，但我国的排污许可证是由地方政府负责核发和管理，这样容易由于地方政府失灵，以及中央对地方监管手段缺乏等原因造成排污许可证制度实施低效的结果。

排污许可证制度是污染源排放管理的基础和综合政策手段，其核心是排放标准。排污许可证将排污者应执行的有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准等要求具体化、形式化，即将排污申报、环境标准、环境监测、排污收费等制度以及违法处罚等规定集合在一起，目的是实现污染源的稳定达标排放［15］。监测方案的确定是排污许可证制度的重要内容，每一个污染源排放污染物的浓度、速率、数量、时段、去向、强度等技术性要求，以及监测方案、监测报告等管理性要求应具体化、明确化，并以书面的形式即排污许可证确定下来，作为排放单位的守法文件和环保部门执法凭据，更是社会监督的凭据。通过许可证制度，将排放标准落实到具体的污染源，并通过严格的监管使排放标准得以确定并有效实施。

实施严格意义的排污许可证制度具有必要性和迫切性。排污许可证制度应与环评和“三同时”制度相衔接，为污染源稳定达标排放提供依据，作为总量控制的实施手段，为排污收费和脱硫补贴政策提供可靠的排放数据。可交易的排污许可是经济效率高、持续改进效果好、真正实现致酸物质边际减排的火电厂SO2排放控制手段，其实施需要排污许可证制度为基础。

2.3 酸雨控制政策管理体制和机制评估

2.3.1 管理体制评估

目前，我国酸雨污染管理责任的划分仍依据“国家、省、县(市)”三级行政管理体制，酸雨控制政策由地方政府环保部门负责实施。虽然大型火电厂的环评由国家环保部审批，但企业的排放监督仍由地方环保部门负责。由此看来，现行的管理体制缺乏对酸雨污染跨行政区外部性的考虑，管理效率较低。外部性越大的环境问题应由越高级别的部门管理［29］。对于酸雨污染，由于其外部性影响范围较大，应由国家环保部直接负责，其职责不仅包括制定相关的法律和政策，还包括酸雨控制规划的制定、环评审批、排污许可证审批和守法核查等。

2.3.2 管理机制评估

(1)信息机制。充分、完备、有效的环境信息是使有限的环境管理资源边际效益最大化的前提。酸雨污染控制的信息主要包括酸雨状况监测信息、生态状况信息、致酸物质排放信息及管理信息四个方面。但目前我国在酸雨污染控制信息机制方面，存在数据利用率低、信息供给不足、供给成本高等问题。如全国环境状况公报中仅公布了降水酸度、降水量、酸雨频率等几项代表酸雨状况的监测指标数据，而且指标均以年为尺度，数据处理较粗，生态状况、污染源排放及管理的信息基本没有公开。同时，由于我国尚未建立酸雨污染控制信息平台，信息共享程度低、供给及获取成本较高，不利于酸雨污染的管理。

(2)资金机制。因为酸雨污染主要是由于工业企业尤其是燃煤电厂的致酸物质排放导致，因此，在市场经济背景下，应遵循污染者付费原则(Polluter-pays principle)，由企业负担。排污收费的返还已无必要。排污费应用作支付政府管理污染源的成本，如排污许可证制度实施的规费。

(3)核查机制。核查机制主要是指对污染源排放情况的核查。目前，尽管国家对重点污染源已开展在线监测，并定期检查其排放状况，如对省国控点源每季度进行一次监督性监测，但无论是监测方案还是核查方案，国家尚未出台相应规范，尤其对如何收集排放数据，如何处理、使用、报告和保存排放数据等没有明确规定，在线监测、监督性监测结果与污染源真实排放情况的一致性缺乏科学论证，导致政府核查和处罚缺乏可靠依据。

(4)处罚机制。监督机制的有效运行还要有合理的处罚机制进行保障，即需要对污染源设定合理的处罚标准。从企业利益最大化的角度考虑，处罚标准的高低将直接影响企业的排污行为。Jhung-Soo Hong和Jae-Cheol Kim认为，对于盈利性较高的企业，实施停业的处罚手段威慑性较高;而对于盈利性不高的企业，即使罚款数额不高也会对企业造成较大的影响［30］。目前，我国对违规排放企业的经济处罚是绝对静态的，对同一违法行为，不论违法行为持续时间多长，处罚时只有一个罚款总额的限定，缺乏公平性［31］;同时，《环境行政处罚办法》中缺少详细的处罚原则即裁量依据，尽管规定了诸如警告、罚款、责令停产整顿等处罚方式，但实际处罚程度主要由执法者主观判断;此外，从处罚力度来看，政府对违规排放企业的处罚力度轻，威慑力低，使得企业排污行为没有得到有效规范。环境处罚只有遵循“罚没其违法收益”的原则，使违法成本大于守法成本，才能从根本上消除违法动机。

3 结论

酸雨政策的目标应以控制高架源致酸物质排放为主，同时，由于酸雨污染具有明显的外部性，应当由中央政府直接监管。目前的酸雨控制政策虽然较好地体现了确定性和公平性，但政策设计仍存在一些问题:事前控制政策如环评制度不具有过程控制的功能，未能有效控制SO2的排放;总量控制和排放标准的政策对象没有明确界定，不能实现边际减排;排污收费在地方政府与企业利益高度一致的背景下，刺激减排的效果一般;脱硫电价补贴作为刺激减排的经济制度，并未对脱硫量进行补贴，补贴对象针对性不强。另外，现有的地方政府负责的管理体制缺乏对酸雨外部性的考虑，控制成本大，控制效果不理想;而且由于排污许可证制度尚未正式执行，无法掌握企业真实的排污信息，政府的核查及处罚缺乏事实依据，降低了酸雨污染控制的整体效率。建议由国家环保部直接负责酸雨控制;实施以排污许可证制度为核心的排放控制政策体系，并将排放控制政策向过程和源头延伸;同时改革排污收费制度，使其成为规费辅助排污许可证制度的实施。

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