迁移劳动力的能力发展与融入城市的多维分析

2013-02-06石智雷

中国人口·资源与环境 2013年1期

石智雷

(中南财经政法大学人口与区域研究中心，湖北武汉430073)

大量农村剩余劳动力流入到现代城市在当前及未来几十年都将是中国最显著的社会现象，但是，农村劳动力城市迁移30 多年来并没像西方国家经验那样，大量外来人口融入城市社会，成为新的市民。户籍制度、与户籍相关的政策“壁垒”以及农民自身素质的限制，使得乡城流动者很难进入城市的正规劳动力市场[1]，而通过在城市就业来实现永久性迁移(获得户口、配套保障与福利等)的比例就更微乎其微[2]。按照目前的态势，绝大多数迁移劳动力想马上融入城市是不可能的，至少需要两代人以上的时间才能实现真正的城市化，融入城市社会[3]。中国的城市化进程明显滞后于工业化，迁移劳动力的市民化进程缓慢，农村进城人口“半城市化”状态已成为一种普遍的现象。当农村流动人口迁入城市后，由于城市的经济、社会、制度和文化系统的整合与相互嵌入存在障碍，他们显现出“半城市化”的三点社会具象:非正规就业和发展能力的弱化、居住边缘化和生活“孤岛化”、社会认同的“内卷化”[4]。目前，迁移劳动力既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全融入城市，而基于身份差别所形成的社会保障缺失以及“城中村庄”的构建往往使他们缺乏对城市的认同，社会网络内向化，最终游离于城市经济的体制之外，逐渐被“边缘化”[5]，在都市社会中形成一种独特的“二元社区”现象[6]。“半城市化”是一个系统性的社会、制度、文化、行动和心理问题，在许多方面已经逐渐表现出结构化、长期化和永久化的特征，迄今为止的所有政策调整尚未达到化解“半城市化”问题[7]。

是什么因素在影响着农村迁移劳动力市民化路途呢?农村劳动力从迁入城市就业到真正融入城市社会的根本障碍是什么?是不是在当前城市内的迁移劳动力的个人发展能力还不足以实现其城市融入的程度?在迁移劳动力市民化过程中，应该如何构建劳动者的个人发展能力?本文试图在分析迁移劳动力能力贫困的基础上，构建城市融入过程中迁移劳动力能力建设模型，并进一步分析迁移劳动力能力形成的过程和内在机制，以期对上述问题作一解答。

1 农村迁移劳动力城市融入的根本障碍:能力贫困

迁移劳动力个人发展能力的贫困阻碍其城市融入的进程，主要表现在城市就业能力的贫困、家庭保障能力的贫困和城市生存能力的贫困等三个方面。

1.1 就业转变、技术学习与城市就业能力的贫困

城市就业能力的贫困主要是指劳动者人力资本的相对不足，这种相对一方面是和城市户籍人口相比较，另一方面是和城市部门用工要求相比较，也即迁移劳动力本身具备的技术和文化程度等与所从事的岗位要求的能力不相匹配，具体表现为从农业向非农业的职业流动引起的相对技能不足。虽然相对于农村留守劳动力，迁移劳动力的综合素质较高，是“精英”。但是和城市户籍人口相比，迁移劳动力是人力资本匮乏的“弱势群体”，他们很难凭借自身的人力资本，通过正式的劳动力市场进入城市正规部门就业。他们不但在劳动、收入待遇等方面远远低于城市户籍劳动力，而且从事的职业大多是后者所不愿干的“苦、脏、累、差、重、险”的工作[8]，主要集中在服务业、建筑业、零售、餐饮、制造业、交通运输等劳动密集、低技术水平行业。

另一方面，迁移劳动力低水平的人力资本状况很难满足城市部门经济发展的需要，于是发生劳动力的结构性短缺，并且随着经济的进一步增长和经济发展发生的转变，这一缺口还会逐渐扩大。近些年普遍发生的“民工荒”最主要的还是人力资本的短缺，是迁移劳动力自身的技能水平满足不了社会经济转型和企业快速发展的需要。以浙江为例，在2005年用工企业70%的空缺岗位需要熟练工人，34%的空缺岗位要求具有高中以上文化程度[9]。根据人力资源和社会保障部2010年对企业调查显示:企业招工岗位中近1/3 都要求具备一定的职业资格，企业招工要求初中文化程度的占49%，要求高中及以上文化程度的占25%[10]。但是迁移劳动力的人力资本状况整体水平较低，且进一步提高的难度较大。通过对11个省份的迁移劳动力的调查结果显示，迁移劳动力初中未毕业的约占45%，初中毕业但没有接受高中以上教育的约占33%，只有12.7%的接受过进城务工所需的某些技能培训[11]。其结果则是，迁移劳动力在低技能行业或职业的集聚，一方面会导致该劳动力市场供大于求，使这些行业或职业成为贫困的多发地;另一方面也会导致非正规劳动力市场的固化和边缘化，在都市社会中形成一种独特的“二元社区”现象。

迁移劳动力城市就业能力的贫困，决定了他们工作的非正规性和不稳定性，使他们立足城市的经济基础很难得到保障，因而很难对未来城市的生活形成稳定的预期，也会使他们在心理上很难融入城市和城市居民平等地交往，难以产生对城市社会的认同感，这也常常是他们受到城市居民歧视和排斥的重要原因。

1.2 就业流动、资源获得与家庭保障能力的贫困

农村劳动力可以自由的选择就业流动，但是家庭很难发生迁移。首先，家庭物质资本一般很难迁移，比如房屋和土地，即使能够搬迁，发生的“空间摩擦”也会很大。随着农产品价格上涨、农业政策由征税向补贴的转变以及土地转入非农用地增值的预期还会增加土地对于农民的价值。农村家庭如果不迁移则可以低成本享有农村的住房，而当农村家庭整体迁移时则不得不支付额外的房价或房租。从当前的收入水平来看，迁移劳动力很难承担大城市中高昂的住房价格。因此，迁移劳动力普遍采取拥挤在一起、短期忍受差的住房条件攒足积蓄回农村消费的方式来规避城市的高房价。其次，家庭人力资本和社会网络有着明显的地域性特征，能够为外出务工者提供的帮助较为有限;在外就业过程中受伤、生病或者其他事情发生，很难得到家庭其他成员的照料和帮助。如果整个家庭一起迁移，一方面会增加生活成本，另一方面还要面临子女教育、医疗和生活保障等方面的障碍。再则，即使是家庭化迁移，家庭禀赋中也只是有形资本中的一部分可以带着，并且在搬迁过程中还要发生资本摩擦损失，包括家庭所拥有的物质资本、人力资本、社会资本和金融资本，发展要素的减少，降低家庭禀赋的收入效应和财富积累水平。

家庭滞后于劳动者的迁移导致的直接结果则是迁移者家庭保障能力的贫困。在转型前的传统社会和市场化程度低的农业社会中，家庭是农民的基本福利供给单位，承担着农业生产、生活保障、经济扶持和福利供给等多重功能。“养儿防老”是传统中国养老保障的根本途径，“亲族协力”是传统中国对抗疾病死亡的主要方法，“相邻互济”是传统中国抵御自然灾害的通行模式[12]。家庭保障是由家庭提供的对成员的生活保障，同时包含着经济保障、服务保障和精神慰藉等内容。在家庭保障中，家长或成年成员充当着责任主体，但每个家庭成员均会有较为明确的分工，家庭成员之间存有长期互惠的内生机制。如果某一个成员外出务工，那么他在外就业期间可资利用的家庭资源就会缩小，家庭的保障能力也会降低。家庭功能的削弱过程与社会保障的建立健全过程并未衔接，迁移劳动力在城市中并不能获得与城市居民相当的社会保障。

在城市社会保障覆盖到迁移劳动力之前，家庭保障能力的贫困会导致迁移劳动力缺乏对城市的认同感和归宿感，并且会大大地增加外出务工的市场风险和收入的不确定性，使他们的迁移预期只能是暂时性的或流动的[13]。家庭保障能力的贫困还会使得迁移劳动力一直存有“后顾之忧”，一方面担心农村家庭禀赋的弱化和丧失[14]，限制在城消费，把积攒的工资寄回或带回家乡，另一方面在城市中也不能主动争取到更好的就业机会和发展空间，不能享受城市生活，缺乏对市民化的有效需求和积极性。

1.3 社会排斥、权利赋予与城市生存能力的贫困

社会排斥是造成迁移劳动力群体性能力贫困和“城市融入障碍”的重要影响因素，而社会排斥作用于迁移劳动力群体的直接结果是他们发展能力的贫困。阿玛蒂亚·森认为，社会排斥本身就是能力贫困的一部分。被隔离于某些社会关系之外可能会导致其他的剥夺，因而进一步限制了人们的生活机会。对一个人就业或获取信贷等机会的排斥会导致他在经济上的穷困，而经济上的穷困反过来又会导致其他形式的剥夺(如营养不良或无家可归)。因此，社会排斥本身不但是能力剥夺的一部分，而且也是造成各种能力不足的原因之一[15]。

迁移劳动力在城市社会遭受着经济、政治、文化、社会保障、教育和空间等多个方面的社会排斥，这些不同维度的排斥相互交织、相互累积，共同将迁移劳动力推向城市社会的边缘，成为阻碍这一群体城市融入的主要因素。他们被排斥在城市公共福利之外，缺少相应的社会保障，又远离土地，这使他们成为城乡二元分割的社会保障体系下最弱的群体。由于迁移劳动力群体在权利、资源的占有上处于劣势，而社会排斥又在很大程度上将他们与发展机会相隔绝，使得迁移劳动力向上流动的机会极小，基本上被“锁定”在社会底层的位置上。这一现象，已经很难简单的用收入低下来做解释，在城市社会的排斥力下，长期形成的这一群体的发展能力贫困才是产生如此结果的根源。社会排斥造成了这一群体的能力贫困，游离于城市社会的边缘，并且随时有着贫困和失业的风险。

社会排斥的结果是迁移劳动力城市生存能力的贫困，再加上缺少认同、交流和沟通，社会、文化和生活背景差异又很大，不仅阻碍了迁移劳动力融入城市，还容易激发迁移劳动力与城市原有居民的矛盾和冲突。总之，就业机会的不平等，和存在的一系列制度约束，增加了迁移劳动力在城市生存和发展的成本，同时也因其所内含的不平等因素使得他们融入城市社会的难度加大，阻碍了他们融入城市社会，成为新的城市市民。

2 城市融入与农村迁移劳动力的能力形成

通过前面的分析可知，中国的城市化之所以进展缓慢，尤其是农村劳动力向城市迁移30 多年后的今天，依然难以融入城市实现市民化转变，一个主要原因是农村劳动力进入城市后个人发展能力的损失和贫困。个人发展能力的贫困一方面是迁移劳动力个人因素导致，另一方面也是由于当前的体制和政策环境对迁移劳动力的边缘化，使得这一群体失去了应有的权利保障。

2.1 能力与能力的形成

阿马蒂亚·森认为，个人可行能力的构建需要依赖于经济的、社会的、政治的安排，人们要提高他们的可行能力，按自己合意的方式生活，就需要获得“工具性自由”。森具体分析了五种发挥手段性作用的自由，包括政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保和防护性保障，其中，经济条件即个人享有的运用其经济资源于消费、生产或交换的机会，是增强可行能力的一项基本的工具性自由。人们拥有各种经济资源如劳力、知识、土地、工具，而市场机制提供了各种经济资源自由组合的最好机会，“社会机会的创造直接对人类可行能力和生活质量做出贡献”。对于可行能力的构建，森强调要以公共行动来创造条件，需要有适当的公共政策(涉及学校教育、医疗保健、土地改革等)，来提供基本教育、普及初级医疗设施、使对于某些经济活动(例如农业)至关重要的资源(如土地)可资利用[16]。

图1 能力形成的三角体结构Fig.1 The structure of personal capability re-creation

杨云彦等对非自愿移民的可持续发展能力进行了较为深入的讨论。非自愿移民的能力型贫困问题非常突出，由政府介入和主导的资源的重新配置，使得移民这一脆弱群体的能力受损[17]。而非自愿移民的能力再造，则包括如下三个相互联系的过程:首先是政策性外力的重新介入，其次是外力的运作和传递过程，最后是个人能力的自我发展[18]。杨云彦在《南水北调工程与中部地区社会经济可持续发展》一书中提出了非自愿移民能力形成的三角体结构。他将移民的能力形成视为实现移民经济发展和区域可持续发展的关键，并认为能力的形成，要以个人人力资本的投资和积累为核心，以家庭禀赋和社会网络为基础，以制度和社区的保障体系为环境支撑，这就是能力形成的三角体模型(见图1)，并利用丹江口库区移民调查数据对该模型进行了经验论证。在此基础上，杨云彦进一步提出了能力再造的ASIN模型，包括态度(A)、技能培训(S)、基础设施(I)和社会网络(N)[19]。这是目前对于个人能力及能力建设最为完整的概括和阐释。

2.2 迁移劳动力能力形成的多维模型

农村迁移劳动力也有着与非自愿移民相同的一些特性，如离开原来所熟悉的生存环境、改变生产方式和生活方式、社会结构和关系网络发生变迁等等。迁移劳动力和非自愿移民有一定的共同点，差异也很明显，主要表现在自愿移民是自己做出的选择，且迁移者多为情愿冒风险的年青人或中年人，他们有着更充分的准备时间和更自由的选择空间。另外，非自愿移民的迁入地多是农村，而迁移劳动力的迁入地多是城市，并且大多从事非农就业。但是广义来说迁移劳动力也是“被迫”迁移，被更高的利益诱惑所迫。他们都是新环境中的弱势群体，期待着新的能力建设，努力从逆境中崛起。

据全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙介绍，这部法律是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署，也是完善中国特色法律体系，尤其是生态环境保护和污染防治的法律制度体系，为我国开展土壤污染防治工作、扎实推进“净土保卫战”提供了法治保障。

劳动力的个人发展能力是一种可培养的自发展综合能力，是人们在成长过程中不断学习和锻炼的能力积累，这种积累取决于经济的、社会的和政治的安排和分配。能力的提升实质上是个人权利和机会可获得性的增加。借鉴以往对于个人可行能力和可持续发展能力的研究，结合前文对农村迁移劳动力和回流劳动力的分析，我们构建了劳动力个人发展能力形成多维模型(见图2)。

图2 迁移劳动力能力形成的多维模型Fig.2 A multi-dimensional model of personal capability re-creation

劳动力的能力形成模型有六部分组成，包括个人发展能力的四个组成因素和体现能力发展的两个因素。个人素质、家庭禀赋、制度环境和市场环境，这四个因素不仅仅是个人发展能力形成的基础条件，也是能力的组成部分，也就是说他们不仅仅是工具性的，也是目的性的。另外两个因素分别为权利和机会，这是能力发展的目标和成果体现。劳动者的个人能力的发展可集中表现为个人发展权利的提升和发展机会的增加。下面是我们对模型做的进一步阐述:

(1)个人素质。包括劳动者的年龄、健康状况、文化程度、技能水平和工作状况等等，其中人力资本是个人素质的重要组成部分。劳动者的个人素质还可以划分为先天能力和后天能力。也有学者将人力资本作为后天形成个人素质的主要内容[20]，并且先天能力会影响人力资本的投资方向和投资效率。一般来说，个人素质是构成劳动者能力的基本因素，也是影响能力进一步发展的先决条件。因为个人素质不仅仅本身就是能力的组成部分，而且还是劳动者使用和开拓其他资源的基本凭借和途径。在劳动者个人素质中有一个特殊的因素:个人态度，它很难去捕捉和具体量化，但又是劳动者能力形成的关键。积极的态度，不仅可以使得原有的能力得到更好的发挥，还可以将个体良好的思想转化为行动，能够创造更多的发展机会。

(2)家庭禀赋。包括家庭人力资本、家庭社会资本、家庭经济资本和家庭自然资本等因素。家庭禀赋不仅仅进一步扩展了劳动者个人发展能力，而且还是家庭所有成员个人发展能力的集合。家庭禀赋是家庭资源的集合体，它不属于某一个成员，又可以供任何一个家庭成员使用。一般来说，家庭禀赋越是丰富，家庭凝聚力和家庭决策能力越强，则家庭禀赋体现个人发展能力中的效用也就越高。而丰富的家庭禀赋对于家庭凝聚力和家庭决策力的加强也会有促进作用。

(3)制度环境。这是劳动者能力形成的重要支撑条件，主要包括政治体制、地方政策、社会资本和社会保障等等。制度环境主要有政府提供也是社会长期发展演化的结果。新制度经济学认为制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则，包括正式约束与非正式约束。Lin(2001)则进一步提出制度环境等同于社会环境，是由国家主导的正式制度环境和社会关系主导的非正式制度环境组成[21]。制度环境的改善对能力的影响是多方面的，一方面为劳动者个人能力的形成和效用的发挥提供了重要的保障，另一方面还实现了社会资源和政治权利的可获得性。劳动力从外部环境中获取资源的能力是实现个人竞争力的关键。

(4)市场环境。包括区域内资源条件、基础设施和劳动力市场供求状况等等。市场机制的优点现在已经得到了广泛的承认，但是评价的焦点主要集中在由市场产生的经济收入或效用，但是市场的重要性不仅仅是可以导致生产要素配置和使用的高效率，更重要的是市场可以提供自由交换的平台，可以实现劳动者对职业和生活方式的自由选择。森则认为市场机制是人们通过它能够相互交往并从事互利活动的一种基本安排。市场环境是劳动力能力形成中所面临的一个更为客观的资源约束[16]。市场环境状况包括两个方面:一是市场机制自身的建设和运行情况，二是劳动力在市场中所能接触到的资源、机会和竞争状况。

(5)权利。正如森所论述的发展的目标是获得“实质自由”，这一方面是由法律规定的各种自由权利来保证，同时还依赖于其它决定因素，如社会的和经济的安排以及政治的和公民的权利;另一方面又涉及在发展中要实现的、一个社会为其成员提供的各种“资格”。也可以说发展的本身就是对各种“权利”的追逐和获取。比如说，失业者或者贫困者有资格得到救济，有劳动能力者有权利获得公平的就业岗位，每一个孩子有资格上学受教育，等等。正如德热兹等所言，“能力是指一种最基本的自由，即一个人所拥有的能够给他带来何种生活的选择范围。”[22]，而这种选择则是权利范畴。

2.3 迁移劳动力能力形成的机制和过程

迁移劳动力的个人发展能力的四个基本构成因素之间互为条件、彼此影响。市场环境和制度环境在很大程度上影响着个人素质的提高和家庭禀赋的积累，而个人素质的提高也会反过来促使市场机制和制度环境的改善。个人素质的提高需要市场环境作为基础，以制度环境为保障。也只有个人素质提高后，才可以更好地适应制度环境和利用市场资源。家庭禀赋不仅仅为迁移劳动力个人素质的提高提供了资本支持，而且还为其退休或者回流农村提供了长期保障。个人素质的提高也会反过来使得家庭人力资本更为丰富。

迁移劳动力发展机会的增加和发展权利的提升是需要以能力组成要素作为支撑的。个人素质的提高使得迁移劳动力的发展机会增加，对城乡中就业岗位有了更多的选择性，所以他们走出农村进城务工。家庭禀赋可以有效增加农村劳动力在城就业机会，并且还可以为外出劳动力失业、退休或者回流后提供长期保障。在外出务工之初，农村劳动力外出务工行为多以家庭决策为主，并且需要由家庭提供迁移花费。另外，往往是农村劳动力外出务工之前就已经通过家庭社会资本获得了就业信息，甚至是已经确定了就业岗位。市场环境和制度环境的改善使得迁移劳动力有更多的就业机会和发展空间。对于中国迁移劳动力而言，如果没有市场环境的发展，他们不可能从农村走出来，也没有机会在城市中获得一份较为理想的工作;而他们要想在城市中务工挣钱，以及进一步融入城市生活，那么就需要制度环境为他们提供资源和保障。

从迁移劳动力能力形成的动态过程来看，主要有三个环节(见图3)。

图3 迁移劳动力能力形成的过程Fig.3 The process of capability re-creation

一是技术学习，这是实现劳动力个人素质提升的唯一途径，也是迁移劳动力能力形成的关键步骤。因为能力形成的基本载体是劳动者自身，其他因素都只是外因。个人技术的增长可以为迁移劳动力在城市就业提供有效的竞争力，能够增加劳动者把握发展机会和获得社会资源的能力。技术学习的效果如何一方面看技术学习者的个人素质，这基本上先天决定的，更重要的是劳动者获得的学习机会如何，以及有没有学习的积极性。二是资源获得，是迁移劳动力能力形成的一个主要途径。在这里资源不仅仅包括个人的社会网络、人脉关系，也包括当地的市场环境、基础设施，以及通过正式和非正式渠道获得的发展机会、资金支持等。资源获得应该是在社会所赋予的权利范围之内，那么权利越多，劳动者所能接触到的资源也就越多。在市场环境中，每一个劳动力都能够公平地争取资源。劳动者拥有的资源越多，不仅仅可以改善经济状况，更为重要的是增强了自身获取更多资源和发展机会的能力。三是权利赋予。权利是迁移劳动力能力形成的保障和支撑，只有赋予了迁移劳动力足够的权利，他们才能够在劳动力市场中与其他劳动力公平竞争，才可以有效地利用自身及家庭的资源进行生产或交换，以创造财富改善自身经济状况，才有能力在城市中生存以及融入城市社会。迁移劳动力的权利一方面是由制度赋予，比如地方政府制定公平的城市用工政策、建立覆盖所有城市群体的社会保障体系等等。另一方面也是劳动力自己争取，社会为迁移劳动力提供了一定的发展空间和上升机会，但是不是每一个迁移劳动力都能获取，这就需要他们有积极主动的态度，通过自己的努力，实现权利的自我赋予。

另外，能力形成的这三个环节也是彼此联系、相互影响的。迁移劳动力要想获得学习技术的机会，首先要以社会权利的赋予为保障，以资源可获得为基础。而劳动者又要在权利许可的范围之内，依赖于个人素质的提升来获得资源。迁移劳动力如果要获取更多的权利，就需要掌握更多丰富的资源，并且要积极提升个人素质。在能力形成的这一系列过程中，个人态度发挥着重要的作用。只有有着积极的态度，才能够把握机会，以有效地争取和利用社会提供的资源和权力。

3 城市融入与迁移劳动力的能力建设

第一，人力资本投资是迁移劳动力能力建设的重要方面。正规教育和职业培训既是人力资本形成的重要途径，也是促进迁移劳动力与所在地加速实现城市融入和社会融合的重要渠道。从接受教育水平的影响来看，它是决定发展能力的一个重要而显著的因素，且接受教育的水平越高，劳动力的各种综合素质越强。伴随着中国经济的持续、稳定、快速发展，加之沿海地区产业发展处于换代升级阶段，需要的普通劳动力越来越少，而对技术工人的需求量越来越大。从欧美日韩等发达国家的劳务市场看，高级技工一般占到整个技术工人的35%以上，而中国这一比例非常不协调，还不到3.5%，内陆省份只有3%。这种技术层次结构同产业升级带来的劳动力需求和技术工人供给的缺口将会越来越大。对成年劳动力的职业技术培训，应打破以学校、课堂为中心的传统人才培养模式，大力推行工学结合、校企合作的培养模式，在教学上应该面向生产一线，根据市场需要调整教学安排，直接向劳动者传授实用技术，培育适用人才。

第二，为迁移劳动力的能力重建创造适宜的社区环境。在城市新社区为迁移劳动力营造良好的能力建设的支撑与保障体系是至关重要的，尤其是需要适宜的人文环境，以培育新的社会网络，这就需要增大信息交流等公共基础设施的投资力度。所有形式的社会资本的存在都依赖于社会结构的稳定性。迁移劳动力群体社会结构的变迁，使得他们原有的社会组织趋于瓦解，人际间经多年所建立的利益和控制关系发生了断裂，导致信任和安全感降低，互惠行为减少，存在于这一变革过程中的个人对社会资源的可用能力逐渐弱化，可用社会资源和机会也变的贫乏。为迁移劳动力群体重新培育社会资本作为其发展和脱贫的手段将是解决迁移劳动力能力重建问题的重要途径，并且这一方式还可以创造一个和谐的人文环境，在提供物质支持的同时，可以提供工作、生活中所需要的精神和情感支持。只有迁移劳动力在新环境中的社会资本得到增加，才能使他们有可能通过自己的社会网络去调动、筹集开展经济活动所需的各类资源。

第三，迁移劳动力的能力建设需要权利保障。政府应该加强制度建设，保障广大迁移劳动力的基本权益，拓展迁移劳动力垂直流动的渠道。首先要改革的是城乡二元管理制度，不是简单地取消城乡户口登记制度，而是要取消依附于城乡二元管理制度上的一系列权利和发展机会的不平等，使迁移劳动力获得与城市居民一样的国民待遇，尤其是应该建立起覆盖城乡的社会保障体系。城市的社会保障制度在设计应该考虑到迁移劳动力群体，把迁移劳动力和城市工人一样对待，应该让这一社会群体同样享受他们应得的单位福利和社区福利。另一方面是，保障迁移人口子女的受教育权。由于目前我国义务教育阶段实行的是“分级办学、分级管理”，流动人口子弟因为没有流入地的户口，无法享受由流入地政府财政负担的教育经费，而且流入地政府也没有落实外来人口子女教育的资金及任务。各个地区一方面要继续加大教育经费投入，加强公办中小学学校建设，吸引一部分外来人口的子女就读另一方面应落实各项优惠政策，积极发展民办教育，切实解决外来工子女的入学难问题。

加强迁移劳动力个人发展能力建设，更深层次的工作包括赋权，改革开放就是一个不断给市场经济主体和公民赋权的过程。赋权是对参与和决策发展活动的全过程的权力的再分配，这意味着发展进程中各个角色都应该具有在发展进程中对发展政策和实践决策的参与权。为了保障他们的利益，政府对其进行适当的就业管理、权力保障是一个方面，更重要的是要倡导移民的公众参与意识，使其积极接受教育与技能培训，不断提高自己的能力与素质，适应新的生存环境。公众参与意识、参与机制还需要有效的制度建设来加以保障。

第四，迁移劳动力的能力建设需要有效发挥家庭禀赋效应。“一个人所具有的经济权益，将取决于所拥有的或可资运用的资源，以及交换条件，诸如相对价格和市场运作。就经济发展过程增加一个国家的收入和财富而言，它们会反映到大批人们经济权益的相应提升上。”这就是说，一个人的经济权益是由他所拥有和运用的经济资源状况以及市场条件决定的。迁移劳动力在其社会转型过程中，首先要通过土地资源的市场化整合，实现经济资源的转换和替代，在脱离土地、告别农耕生产方式的同时，获取产业转型的经营资本和经济条件;在此基础上，以新的资源凭借，形成并拓展与工业文明和城市生活相适应的能力，成为城市产业中的创业者和现代职业体系中的就业者;进而在非农产业的生产经营活动中，开辟新的利益实现形式，增进和提升自已的各项社会权利，逐步融入城市生活。迁移劳动力的市民化，也就是他们寻求并获得新的经济资源，增强工业化、市场化、城市化的可行能力，在城市的生产和生活方式中扩展自己的真实自由和利益空间的社会过程。

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