环渤海区域环境治理的启示

全超　金珊

摘要：我国十八大报告明确提出要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。然而，海洋经济的发展使我国近岸海域环境质量面临着严重威胁。渤海是典型的半封闭性内海，生态环境脆弱。随着环渤海地区海洋利用活动的日益频繁，渤海生态环境承载着巨大压力。保护渤海生态环境健康，保障区域可持续发展，面临巨大挑战。

关键词：港口；环渤海；立法规制；国外区域治理；完善建议

中图分类号：D922.29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0122-02

在建立海洋强国的今天，我国北部沿海以青岛、大连、天津为核心的港口群，背靠正在迅速崛起的环渤海经济圈和东北老工业基地，凭借区位优势明显，经济基础良好，科技和文化教育事业发达的竞争优势，依托北京奥运和承接日韩制造业转移的良好机遇，港口经济得到了快速的发展，港口经济效应日趋明显。但随着环渤海地区海洋经济的快速发展，我国海洋利用活动的日益频繁，渤海生态环境却承载着巨大压力。渤海是典型的半封闭性内海，生态环境脆弱。保护渤海生态环境健康，保障区域可持续发展，面临巨大挑战。

一、渤海海洋环境污染现状

渤海是半封闭的浅海，由辽东湾、渤海湾、莱州湾和中部海域组成，由辽东半岛、华北平原和山东半岛环抱。渤海平均水深18m，海岸线总长3 784km（其中陆地岸线3 024km），面积77 284km2。

加入WTO后，我国对外开放进一步扩大，我国对外贸易快速增长，目前我国货物进出口约90%是通过海洋运输完成的，因此进出口贸易的大幅度增加促进了沿海港口投资的大幅度增长，港口业的发展也速度惊人。然而，优秀的自然资源经过竭泽而渔式的开发，已经给渤海海域带来灾难性的影响：

2002年未，达到清洁海域水质标准的面积约为3.2万km2[1]，占渤海总面积的比例41.3%。沿海的工业点源和城市生活污染仍然是渤海污染的主要来源。1999年，渤海沿岸主要入海排污口直接排入渤海的工业废水为5.6亿吨，生活污水6.1亿吨[2]。渤海的赤潮发生年均数大幅增加，且持续时间长，面积加大，尤其是辽东湾西部、渤海湾西部比较严重。1998年发生了历史上规模最大、持续时间最长的赤潮事件，从7月到10月，造成直接经济损失近5亿元[3]。锦州的五里河口Hg的含量已达到三类沉积物质量标准的3倍以上，近7km2的区域无底栖生物[4]。

渤海海洋环境污染其表现为：水动力条件改变、岸線资源缩减、海湾属性弱化、近岸海岛消失、渔业资源衰退、海岸景观破坏、海洋污染加剧和湿地功能退化。

二、港口污染防治相关概念及国内立法规制

《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）于1982年颁布，1999年后对及其实施条例的修订则说明我国海域污染防治法制渐次健全。目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为根据，以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）为基础，以《海洋环境保护法》为主干，以相关的行政法规、地方性法规、规章和标准为补充，与部分国际公约相协调的海域污染防治法律体系的概况。其中，行使海洋环境监督管理权的国务院有关部门，依照法律规定先后制定发布了一批部门规章为实施《海洋环境保护法》及与其相配套的管理条例。渤海海域具有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府制定和发布了一批地方性法规或地方政府规章，例如，《天津市海域环境保护管理办法》等。

其他的环境保护法律、法规及其他部门法也加以补充。例如，《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国刑法》等法律、法规都有相应保护和改善海洋环境、防止污染损害的规定。

我国亦曾加入海洋污染防治的国际公约和双边协定，并且我国已经将我国参加的《国际油污损害民事责任公约》、《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》等的规定在国内法中体现了出来[5]。

三、我国渤海海域污染防治法律体系存在的问题

虽然渤海海域污染防治的法律体系已经基本形成，但是近20年我国海洋经济高速发展，但当时的时代因素和立法条件限制，渤海海域污染防治的法律体系仍然存在着很多亟待解决的问题。

首先，法律规定存在着严重的职能交叉。环境保护部建立的全国近岸海域环境监测网与国家海洋局建立的全国海洋环境监测网之间也存在职能交叉，亦有近岸海域环境功能区划与海洋功能区划管理职能交叉、“海域”与“河域”管理职能交叉等问题。

其二，《海洋环境保护法》修改了，但其配套法规没有及时修改。自1999年《海洋环境保护法》修改后，《防止船舶污染海域管理条例》于2009年9月2日修订发布。即其修改的时间推迟了10年，而《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《防止拆船污染环境管理条例》迄今还没有修改。这会给全国的海洋环境保护工作带来严重损失。

其三，行政处罚额度过低，起不到惩罚的作用。2011年国家海洋管理部门依据《海洋环境保护法》的第85条，对造成渤海严重污染的康菲公司进行了行政处罚，罚款20万元。这一处罚结果引起了社会各界的巨大不满，造成了极坏的社会影响。

其四，《海洋环境保护法》没有为海洋生态损害索赔提供依据。国外针对生态损害的赔偿请求的司法实践已有多例，然而，我国的《海洋环境保护法》难以支持生态损害索赔。虽然2012年康菲公司和中国海洋石油公司共同设立基金用以赔偿溢油造成的渤海生态损失，但是我国的法律并没有提供相应的依据。

四、国外区域环境治理的立法经验

国外对于区域防治污染的法律制度与我国是不相同的，这是因为我国与国外一些的环境保护管理体制有所区别。

（一）美国

美国长期工业发展阶段积累起来的水污染问题十分严重，面临“先污染、后治理”的难题。美国关于水域环保方面的法律较多，其中最主要的有两部，一部是《1990油污法》，另一部是《水清洁法》（Clean Water Act）。美国没有参加关于油污方面的国际公约，理由是国际公约的规定没有美国相关法令细，标准也没有美国的高，美国法律更有利于保護美国的水域环境[6]。

因此，2005年，美国《五大湖环境恢复法》适用于五大湖区的环境保护。该法在监督、管理、咨询和协调等机制建设方面是区域水域环境保护立法的典范。该法规定成立美国环境保护署大湖区项目办公室，启动大湖区环境恢复补助方案；成立大湖区环境恢复咨询委员会；设立层级高覆盖面广的大湖区联邦协调委员会，并建立大湖区水质监测常设机构。

美国的环境法是在以专门的环境法律为主干，以相关成文法和不成文法为背景和基础的框架中运作的，新生的环境法也可以比较平滑而有效地运作。

（二）日本

随着经济高速发展，日本海洋曾经也受到污染。特别是日本的濑户内海污染更为严重，赤潮频繁发生，造成鱼虾大量死亡，水产资源衰退，对海洋生物来说已经成为一个阴冷的“坟墓”。

1997年制定的《濑户内海环境保护临时措施》是典型的适用于封闭海域环境保护的法律，可直接借鉴。该法值得借鉴之处不仅仅局限于要求政府制定净化濑户内海污染水质的基本计划，改善濑户内海的水质，而且要求政府对陆源污染进行严格控制和对海岸进行特殊保护。之后，日本国会通过决议，将《濑户内海环境保护临时措施法》改为永久性的法律，并更名为《濑户内海环境保护特别措施法》。该法的条文内容具体，责任明确，各府县根据法律的规定对各自行政范围的污染问题均有具体防治办法[7]。该法的制定对日本成功地治理濑户内海发挥了非常重要的作用。

五、对渤海环境治理的启示

由于渤海各海域部分的地理条件存在差异，各地区的经济社会发展水平不平衡；各海域、各地区需要用法律手段解决的突出问题并不相同。因此，在不与国家相关立法相抵触，并与它们的配套条例相协调的前提下，有针对性地制定适用于渤海严重污染区域的特殊法，建立特别的区域合作组织，制定区域性海洋污染防治规划[8]。

首先，统筹规划，建立统一的行政协助制度，协调相关部门。新修订的《环保法》第7条已经有相关的原则阐述，但制度设计应做到以制度来避免和纠正政府角色的异化和沉沦，回归它所应当扮演的唯一角色——环境管理者[9]。无论是考虑当前环境恶化现状和突发环境事件应急失灵，还是增强立法技术，完善环境管理法律制度，关乎生态文明的行政协助制度都应及早建立。

其次，加入并完善生态补偿制度，强化环境管理法规建设。开展横向生态补偿的实践，对生态利益关系相对明确的区域，应由生态环境受益地区采取资金补助，技术、人才等定向生态经济援助，生态移民等多形式进行补偿[10]。环境评价和环境监测，区域性企业准入、退出机制等相关法规从严规定。

再次，设立多部门多行业参与的跨区域环境保护协调委员会[11]，统筹考虑不同社会主体的利益，广泛调动海洋环境保护的积极性，建立环境信息共享机制，鼓励公众参与环评、听证、协助执法等各环节，促进政府决策更为合理高效。

最后，增加抗御自然灾害的环境法规制，加强基础设施建设，实现近岸生物多样性可持续发展。有鉴于我国为加快经济发展而导致的近海珊瑚礁大部分消失，减少因环境污染导致的生态灾难所造成的大规模经济损失及生态破坏是当务之急。

参考文献：

[1]国家海洋局.2002年中国海洋环境质量公报[Z].北京：国家海洋局，2001.

[2]国家海洋局.2000年中国海洋环境质量公报[Z].北京：国家海洋局，2001.

[3]王志远，蒋铁民.渤黄海区域海洋管理[M].北京：海洋出版社，2004.

[4]国家海洋局.2001年中国海洋环境质量公报[Z].北京：国家海洋局，2002.

[5]马英杰，赵丽.我国近岸海域污染防治法律体系建设[J].环境保护，2013，（1）.

[6]李迎春.关于环境行政组织若干问题的探讨[D].北京：中国政法大学，2004.

[7]密晨曦.国外区域环境保护立法经验对渤海环境治理的启示[J].环境保护，2013，（1）.

[8]李玉鸣，港口城市国际研究主题的分析[J].经济地理，2000，（2）.

[9]王曦.“环保事业基础法”：让特殊的《环保法》特殊起来！[J].绿叶，2011，（1）.

[10]刘晓光，朱晓东.黑龙江省限制开发区域林业生态建设补偿机制探析[J].生态经济学，2013，（3）.

[11]许传阳，郝成元.区域协调发展的环境政策体系框架：以五大区域为例[J].生态经济学，2013，（1）.