城郊“失地农民”社会保障制度改革研究

屠宇辉　张薇

摘 要：分析了目前城郊“失地农民”群体的困境，探讨了城郊“失地农民”权益的社会保障制度改革的措施。

关键词：失地农民；社会保障制度

一、城郊“失地农民”群体的困境

大城市的快速发展引起的城市空间扩张导致在城郊产生了一个特殊的人群—失地农民。按照《全国土地利用总体规划纲要》的预测，2000年至2030年30年间全国占用耕地面积将超过545。万亩，以每征用l亩地就有1.5个农民失地计算，届时失地农民将增加至1.1亿人。根据专家预计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况。失地农民已经成为当前较为突出的社会问题，直接影响到社会的稳定和发展。在现行的土地政策和制度安排下，失地农民已经陷入了一种尴尬的境地。说是农民，他们已经无地可耕；说是市民，他们还不能和市民一样公平地享有城市生活的待遇。无论是在物质上，还是在精神上，失地农民都面临着困境，而且突出地表现为一种群体性的问题，具体反映在以下几方面：

第一，法定征地补偿不足以解决失地农民的长远生计。征地补偿安置费本来应该能为失地农民解决后顾之忧。但是补偿计算方法仍旧是沿用计划经济时期以亩产值来测算的方法，不是按照市场经济规律办事。近几年来，农产品价格持续走低，以农产品产值来计算已经不能真实地反映土地的实际价格。按照这一计算方法，农民获得的土地补偿在每亩几千元到两万元不等。

第二，失地农民缺乏稳定、可靠的谋生渠道。失地农民没有了土地，就无田可种。在国内耕地资源普遍紧张的情况下，不太可能分配给失地农民新的土地，除了一部分农民到异地承包耕地，大部分农民己经无田可种，必须自谋生路。政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任，为失地农民提供就业和培训机会。但是在实际操作中，只有少数失地农民获得了就业安置，多数人必须自谋生路。

第三，失地农民缺乏基本的社会保障。在城乡分割的二元经济体制下，农村土地承载着农民的社会保障功能：为农民提供基本的生活保障、就业机会、土地继承权等等。由于没有得到合理的征地补偿，再加上安置办法比较单一，农民一旦失去了土地，就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，很可能沦为新的城市边缘群体。

第四，失地农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨合过程。由于城市征地，失地农民由居住在农村转变为居住在城市，从农村户口转变为城市户口，但是他们适应城市生活要经过相当长的一个过程。

二、维护城郊“失地农民”权益的社会保障制度改革

《土地管理法》规定，政府在履行征地手续后，农民对被征用土地不再享有相关权益。这一征地制度实质上剥夺了农民的土地财产权，排斥了农民参与土地增殖过程中利益再分配的权利。城郊失地农民问题的解决要从多个渠道解决，从短期看，是努力增加失地农民就业机会，从长期看，还是要着眼于建立长效保障机制。

具体而言，应从如下几个方面解决城郊失地农民问题：

第一，建立合理的征地补偿和利益分享机制。目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。

第二，建立医疗、养老社会保障机制。目前，在农村社保尚未立法，社保制度建设基本还是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡。建立失地农民养老和医疗保险制度。其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。

第三，建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。

第四，建立再就业创新机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。

第五，建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好历史遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。

参考文献

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作者简介

屠宇辉（1968—），女，浙江绍兴人，讲师，研究方向：经济管理