巨灾风险分散模式的国际比较

杨永宁 刘家养

摘 要：长期以来，我国主要以国家财政为主体、社会救济为辅助，保险为补充的单一巨灾风险分散模式的灾后救灾体制，保障不充分的同时也给国家带来了沉重的负担。本文通过对欧盟、日本、美国、新西兰和土耳其等国家巨灾风险的分散模式进行国际比较，试图为我国建立完善的巨灾风险分散模式提供一些有益的参考。

关键词：巨灾风险；风险分散；保险；国际比较

基金项目：本文是广西教育厅科研项目《广西洪水保险的研究》的阶段性成果之一，项目号201106LX476。

根据《中华人民共和国跨世纪减灾规划》提供的数据，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，继日本、美国后居于第三位。遭受自然灾害造成的损失往往非常巨大。长期以来，我国主要以国家财政为主体、社会救济为辅助，保险为补充的单一模式的灾后救灾体制，巨灾风险成本由国家财政或者受灾户来承担。在保险方面，我国的巨灾风险暴露造成的损失得到的保险赔付仅为损失的2-3%，这与发达国家自然灾害可能造成的损失中大约30% ～40% 由保险赔偿形成鲜明对比。本文比较分析欧盟、日本、美国、新西兰和土耳其等国家巨灾风险的分散模式，为我国的巨灾制度的建立提供一定的参考。

一、欧盟巨灾风险的主要分散模式

欧盟各主要成员国的保险政策不尽相同，面对巨灾风险主要建立了强制性和非强制性两种巨灾保险体系。

1. 强制性巨灾保险体系

欧盟现有的27 个成员国中， 法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其五国建立了强制性巨灾保险体系， 通过立法手段要求符合某类条件的投保人必须购买。实行强制性巨灾保险的国家具有共同的一些特点： （1） 都是以法律的形式来明确巨灾保险的强制性； （2） 对巨灾保险责任进行严格界定； （3） 通过扩展基本险保险责任的方式销售；（4） 通过建立巨灾保险基金进行多渠道风险分散。

以法国为例，法国在1982年通过 “自然灾害保险补偿制度”，保险标的非常广泛，涉及到生活方方面面，如家庭财产、建筑物及设备、农作物、车辆等等。商业保险公司承保巨灾保险后与法国中央再保险公司签订再保险合同，通过再保险合同转移和分散巨灾风险责任。巨灾再保险合同由政府提供担保，所以在法国巨灾保险制度中，中央再保险公司发挥着非常重要的作用。

2. 非强制性巨灾保险体系

以英国为代表的其他欧盟国家大都实行非强制性巨灾保险，英国巨灾保险都是由商业保险公司经营的，政府不参与其中，市场上销售的商业保险的保险责任中已经涵盖了巨灾风险责任， 投保人可自行选择时机购买，政府财政也不对巨灾保险进行任何补贴。

以英国洪水保险为例来看其如何通过保险有效地分担巨灾损失。英国的洪水保险不同于美国的模式， 其保险的供给方全部为保险公司，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保。而政府不参与洪水保险的经营管理，也不承担保险风险， 政府的主要职责在于投资防洪工程并建立有效的防洪体系，并向保险公司提供洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品。只有在政府履行了这些职责的地区，保险公司才提供巨灾保险。英国政府与私营保险业的这种建设性伙伴关系，使得洪水风险在英国具有可保性。同时， 英国政府还特别注意加强与保险行业协会的合作。此外， 由于英国再保险市场是世界第三大非寿险再保险市场， 其再保险市场非常发达和完善， 所以政府并不对巨灾保险提供再保险方面的支持， 而是商业保险公司在提供洪水保险时， 直接通过再保险市场将风险分散出去。因此，尽管近几年英国洪水发生的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平也随之上升，但是英国家庭财产保险市场仍然保持了高度的竞争性， 对消费者而言依然是成本较低的， 2002 年的洪水保险参保率已达到80 %左右， 这正是英国洪水保险体制的最大成功之处。

二、日本巨灾风险的分散模式

日本是个地震频发的国家，而且人多地少，日本的巨灾保险研究主要集中在地震和农业巨灾损失分担方面，并且形成了独特的巨灾保险发展模式。通过对日本农业保险的研究， 可以对于中国农业巨灾损失分担提供良好的借鉴其次， 日本作为地震频发的国家， 研究地震保险可以较为全面的了解日本的巨灾损失分担机制， 而且对于中国地震保险的建立和实施也具备较好的参考价值。

1.地震保险

日本地震保险体制源自1966 年通过的《地震保险法》， 该法律规定商业保险公司和政府共同建立地震保险体系。日本地震保险将企业财产与家庭财产分开，对前者因地震而发生的损失，在承保限额内由商业保险公司单独承担赔偿责任； 对后者因地震而发生的损失，在规定限额内由商业保险公司和政府共同承担赔偿责任。

日本家庭财产地震保险在具体实施过程中采用超额再保险方式承保：初级巨灾损失（750亿日元以下）100 %由参与该保险机制的保险人与再保险人承担；中级巨灾损失（750亿～10774 亿日元）由参与该机制的保险人与再保险人承担50 % ，政府承担50 %；高级巨灾损失（10774 亿～41000 亿日元）由政府承担95 % ，被保险人承担5 %。如果单个地震巨灾造成的损失超过了规定的总限额，巨灾保险可以按照总限额与实际应付赔款总额之比进行比例赔付。

2.农业巨灾保险

针对巨灾风险对农业造成的损失，日本农业保险模式在世界范围内也是成功的典范，采取强制保险和自愿保险相结合，政府补贴保费并接受再保险，作为农业保险后盾。1948年，日本颁布了包括农作物和家畜、家禽风险保险在内的新的农业保险法—《农业灾害补偿法》，建立了依法强制参加农业保险和以合作组织为基本组织形式的农业保险制度。

日本农业保险的组织架构分为三个层次：村一级农业共济组合，府、县一级农业共济组织联合会，设在农林省的农业共济再保险特别会计处。除了这三个层次外， 还建立了农业共济基金会，作为联合会贷款的机构。日本政府采取了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险相扶持的模式。这种模式是在政府支持下的相互会社进行投保、理赔，因此，也可称为政府支持下的相互会社模式。日本农业保险制度从结构、职责、强制与自愿保险范围到费率厘定、赔款计算以及再保险等比较健全， 都有立法规定与实施细则，并根据实施情况不断修改，日趋完善，使得日本的这种民间经营、政府补贴和再保险扶持的农业保险模式在世界农业保险模式中独树一帜，值得学习和借鉴。

三、美国巨灾风险的分散模式

作为世界上最发达的资本主义国家，时常遭受自然灾害的威胁，因此，对于巨灾损失的分担，美国政府往往采取积极的态度，推出各种保险计划。

1.加州地震局地震保险

美国加州是美国地震多发带，加州政府20世纪80年代曾通过法律，要求经营住房财产险的保险业者同时销售地震保险。1994年1月，美国南加州发生里氏6.7级的北岭（Northridge）地震，造成了约200亿美元的财产损失，这是美国历史上损失最严重的一次地震。由于地震破坏严重，损失巨大，保险公司纷纷限制了新的地震保险保单，至1995年1月，加入这一限制或拒保行列的保险公司占到了加州地震保险市场的93%。由于地震保单缺乏，加州房地产市场遭受严重影响。正是在这一背景下，1996年，加州立法机构决定成立由保险业者自由参加和出资、由公共机构管理的加州地震局（California Earthquake Authority， CEA），专司地震保险业务，地震保险通常附加在火灾保险之内，强制商业保险公司承保。按照法律，加州地震局不能宣告破产，如果发生重大地震灾害而资产不足，则保户之间平摊费用。当前，加州的房屋地震险中70%以上都由加州地震局承保。

2.美国洪水保险

美国洪水保险计划经历了一个相当长的过程。1928年以前，美国政府实行“堤防万能”政策，认为修建相应高度的坚固堤防就能防洪。1927年密西西比河下游发生大洪水，造成70万人无家可归，经济损失超过236亿美元，使人们意识到构建综合的工程性防洪体系是非常必要的， 1935年和1936年发生的大洪水更使国会认识到控制洪水灾害的重要性， 1936年颁布了防洪法， 1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》，并据此法令创设了联邦洪水保险制度。1968年美国国会通过《全国洪水保险法》，为落实该法案，又制定了《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了国家洪水保险基金。1973年颁布的《洪水灾害保护法案》以及在1994年和2004年两次出台的《洪水保险改革法案》，分别促进了洪水保险的进一步发展。

3.联邦农作物保险

美国农业也易遭受各种自然灾害的侵袭， 为了减少巨灾风险， 政府也加大力度对农业和农作物通过保险进行转移风险。1938年， 美国建立了联邦农作物保险公司（FCIC），1980年通过了《联邦农作物保险法案》， 该法案建立了新的联邦多险种农作物保险计划（MPCI），联邦农作物保险是通过私营保险人的销售系统销售的，主要作为私营保险人销售的农作物保险的附属。FCIC的MPCI为超过农场主控制能力的自然风险引起的全部损失提供保障。1994年，该计划作了新的变动，它要求每个参加美国农业部提供的各种农业支持计划的农场主都必须签订强制性保险，否则将丧失未来的援助。该计划受到政府的极大补助，可视为对农业部门进行支持的一种形式。

四、 新西兰巨灾风险的分散模式

新西兰位于环太平洋火山地震带上， 也是地震多发国家， 平均每年发生地震近3000 次。为了帮助人们在巨灾过后能够顺利重建家园、恢复生产， 新西兰成功建立了地震保险制度。

新西兰先后颁布法律并建立地震委员会，地震委员会由政府组织建立，投保人不需要缴纳昂贵保险费，巨灾保险是强制投保，由商业保险公司承保，建立自然灾害基金，然后由政府担保，在国际再保险市场中进行分保，巨灾一旦发生造成损失，先由地震委员会支付一部分，巨额损失再利用再保险合同。

新西兰地震巨灾险主要提供包括地震、山体塌方、火山爆发、海啸和地热活动等承保责任范围。巨灾风险的应对体系由地震委员会、保险公司和保险协会等三方组成。其中地震委员会由国家财政部全资组建，现已积累近50 亿新元的巨灾风险基金。基金主要源自强制性保费及其在市场投资中所获的收益。居民向保险公司购买房屋或房内财产保险时， 会被强制征收地震巨灾险和火灾险保费。一旦灾害发生， 地震委员会将负责法定保险的损失赔偿； 保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的赔偿； 而保险协会则负责启动应急计划。在最后一层承担无限赔偿责任， 地震委员会每年则须向政府支付一定的保证金。

五、土耳其巨灾风险的分散模式

土耳其模式的特点是由保险公司、政府以及国际组织（世界银行）共同合作。2000年，土耳其政府在世界银行帮助下建立了巨灾保险基金（简称TCIP），成为发展中国家地震保险制度的新尝试。其主要特点是：1、通过立法，要求所有登记的城市住宅必须投保强制性地震保险。2、强制性地震保险的保额为25000美元，超过部分实行商业性自愿保险。3、强制性地震保险条款全国统一，并独立于火灾保险。基础费率的厘定根据地震区域、土地和建筑物结构的风险类别进行划分。4、TCIP管理机构由政府代表、商业保险公司和学术界代表共同组成。

综上所述，巨灾保险制度成功国家典型做法之一就是，巨灾保险制度首先要有国家相关法律，法律的支持和保障是该制度得以开展并顺利进行取得成效的前提。实施的模式有强制模式、自愿模式，也有自愿和强制实施相结合的模式。

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作者简介

杨永宁（1975—），男，汉族，四川峨眉山市人，中国人寿保险股份有限公司广西分公司人力资源部总经理，硕士，经济师

刘家养（1973—），男，汉族，广西岑溪人，广西财经学院副教授，西南财经大学09级博士研究生