“蚁贪”隐忧

闵杰

以改革著称的深圳，近日在反腐机制探索上再出新动作。5月8日，在其未来“深港合作”前沿区域的前海，一个跨部门的廉政监督局挂牌成立。

新机构直接隶属深圳市委市政府，内设调查、预防和社区工作3个部门，不仅查办案件，对于街道、社区、村等最基层单元的监督也将加码。

改革似乎缘于现实的紧迫感。2012年3月至今，深圳已有5名街道办“一把手”相继落马，还有53名街道工作人员因各类问题被检察机关立案查处。

深圳市人民检察院为此发出警告称，街道办“一把手”贪腐现象，已成基层反腐新动向。这些在人们印象中是并不起眼的“小官”，利用各种漏洞，成为“蚁贪”一族。

“街官”倒在“土地”上

拥有研究生学历的刘少雄，从照片上看温文儒雅，却被当地媒体形容为“黑老大”的保护伞。

刘少雄是深圳市一名“街官”，自2003年9月起，他长期担任深圳市沙井街道党政主要领导职务，事发时任宝安区沙井街道党工委书记、办事处主任。在近十年的街道办“一把手”生涯中，沙井街道丰厚的土地价值，为他带来各种“红利”，当然还有最后的牢狱之灾。

刘少雄的落马，与当地的“黑社会老大”、号称“龙哥”的陈东密切相关。

根据当地司法机关的指控，陈东自上世纪80年代末开始，盘踞沙井街道一带，通过非法手段经营废品收购、码头运输、房地产等行业，长期进行绑架、非法拘禁、抢劫、敲诈勒索、开设赌场、非法倒卖土地使用权等违法犯罪活动。

该案公诉人、深圳市人民检察院检察官张若平告诉《中国新闻周刊》，刘少雄和陈东之间最早因土地而发生的利益往来开始于2009年。

2008年9月，陈东以深圳市展奇实业有限公司名义向深圳市另一家公司租用深山山头土地20088.47平方米。2009年，沙井街道办准备征用这块土地用于公园建设。陈东找到时任沙井街道党工委书记、办事处主任的刘少雄，请求刘少雄不要征用该地块。在一次宴请中，陈东饭后将一个事先准备好的装有200万元港币的旅行袋拿给了刘少雄。

事后，在刘少雄的直接插手下，沙井街道办果然一直拖着没有征用该地块。“在这个案例中，刘少雄似乎没有什么具体行为，只是拖，不再继续推进，维持现状。”张若平说，刘少雄能够拖延项目的“资本”在于，在深圳，街道办几乎拥有所有上一级政府部门的行政职权，包括规划办，由此导致没有其他上级部门对项目进行监督跟进，“很多工作如果不经过街道办，根本就推进不下去。”

据检察机关调查，刘少雄不仅帮陈东保住被征用的土地，还利用职权为其“土地置换”。

2007年，陈东与人合作取得了沙井街道民主村路段西部工业园33845平方米土地的使用权。2010年，陈东担心这块地被征收为政府储备用地，找到刘少雄帮忙“置换”。在刘少雄的干涉下，沙井街道办最终将陈东手上的地置换成另一块面积为16922.78平米的土地。虽然这块土地只相当于原地的一半大小，但位于沙井中心区，潜在价值极高。作为回报，陈东分三次送给刘少雄港币1000万元。

“地方上涉及到土地使用权转让时，审批程序非常多，漏洞也很多。”张若平举例说，在刘少雄的另一件受贿案中，涉及到一块土地原本是集体土地，不能直接转让，而在刘少雄的操作下，允许一家公司入股村集体股份公司，从而使该公司变相具有了合法开发该地块的资格，“审批文件要报给宝安区国土局，但国土局只认街道办的文件，只要街道办的文件从形式要件上看是合法的就行，并不去核查街道办背后如何操作。”

张若平介绍，在刘少雄涉及土地的三宗案件中，一个是拖延项目进展，一个是将品质差的地换成好地，还有一个是将开发企业身份合法化。“这些手段分别钻了不同的制度空子，根本原因在于街道办一把手大权独揽，缺乏有效监督。”

陈东案成为深圳建市以来最大的黑社会性质组织案件，在审判上也创下多项历史之最，判决书长达843页超过60万字、罚金高达2.6亿元。刘少雄最终被法院认定，纵容以陈东为首的黑社会性质组织，并收受多人贿赂2000万元左右，获刑死缓。

失控的权力

坪地街道原党工委书记张庆源大概没有想到，自己会在退休一年后被押上法庭。

深圳市人民检察院透露，张庆源未遵循有关处置国有资产的程序，让行贿人以较低的价格顺利购买了坪地街道8000多平米的某商业铺位，导致了上亿元的国有资产流失。

据办案检察官介绍，该案的行贿人在接受调查问话中，曾直言不讳称，“街道党工委书记有说一不二的决定权。”

这种“权力”，在其他几位落马的街道办“一把手”身上，同样成为贪腐的根源。

2012年2月，深圳市南山区纪委将一份反映深圳市一家公司董事长郑稳棠涉嫌违法违纪问题的举报材料摘录交给南头街道党工委处理，区纪委指明交由街道党工委书记、办事处主任黄亮查办。

黄亮收到材料后，却主动把情况透露给了郑稳棠本人，郑稳棠提出请黄亮帮忙摆平此事。黄亮答应后，大幅修改了由街道办纪工委副书记邓某旺起草的“初查报告”，试图帮郑稳棠蒙混过关。

2012年5月，黄亮得知南山区纪委再次对郑稳棠涉嫌违法违纪问题进行调查后，多次为郑稳棠说情，甚至要求纪委在调查过程中要“注意工作方法，要慎重”，并将案件进展情况透露给郑稳棠，教郑稳棠应对调查。

黄亮案公诉人、龙岗区检察院检察官庞莉霞告诉《中国新闻周刊》，黄亮从2012年2月到任街道办书记，到7月23日被带走调查，短短的5个月，便分别收受了50万元人民币和30万港币。

颇有意味的是，黄亮的落马并非因为郑稳棠事件，而是被别的案件牵出来的。

利用基层的人事任用及工作调动，也常常成为街道办“一把手”贪腐的手段之一。

南山区人民检察院检察官张宝峰告诉《中国新闻周刊》，罗湖区莲塘街道办事处原党工委书记、办事处主任梁钜坤犯下的多宗受贿案都与此有关。

2007年底，曾是一名派出所民警的袁晓兵因为派出所工作太辛苦，希望调到更清闲、且上升空间更大的街道办工作，为此送给梁钜坤5万元，梁钜坤收钱后，将其调到莲塘街道办工作。后来袁晓兵又送给梁3万元，袁晓兵再一次将他的“执法编”调整为街道办行政编制，并提拔其为副科长。

据检方调查，除袁晓兵外，梁钜坤还将街道办城管科原科长梁丽媚提拔为办事处副处级干部，为此收受梁丽媚现金2万元。

张宝峰说。深圳不少街道办各类人员规模都在千人以上，存在大量可以“自由裁量”的非正式编制人员，非正式编制人员想转为正式编制，原则上要街道办党组开会讨论，但街道办书记的推荐起着至关重要的作用，“一般来说，只要他发话，基本上都能通过。”

据《中国新闻周刊》了解，在深圳，街道办内的人员编制很复杂，有公务员编、雇员编、事业单位编、临工，还有执法人员编制。各种编制的决定权往往掌握在街道办“一把手”手中。即使是单位内部的提拔，例如由正科提拔为副处，街道办的书记也起决定性作用。

“最终任命虽然是上级政府组织部门发出，但如果没有街道办书记的肯定，几乎不可能得到提拔。”张宝峰说。

“超级”街道办

在当地检察官和研究者看来，深圳市街道办一把手权力过大，来自于几方面因素的叠加。一是深圳的街道实际管理的人口和资源普遍高于内地。有的街道有上百万的人口（含流动人口），甚至达到了中西部一些地级市的规模。

深圳大学公共管理系教授马敬仁说，深圳龙岗区的布吉街道，一年有上百亿的财政收入，经济总量很大。快赶上内地一个中等城市的经济规模。还有一些街道办工作人员规模超过千人，比如一个坪山新区，编制才两三百人，但是一个坪山街道办就有一千多人。龙岗区的横岗街道甚至有1700人。

在行政权力配置方面，深圳市目前街道办“一把手”大多是正处级，有的还高配副局级。街道党工委书记往往又兼街道办事处主任，同时也是党支部书记，是名副其实的“一把手”，拥有绝对的话语权。

“超载”的街道办也面临各种监管难题。按中国现有法律规定，街道办事处是市辖区、不设区的市即城市基层政府的派出机关，不是一级政府。但随着社会转型和经济转轨速度的加快，街道辖区的公共事务日益复杂化，城建、房管、民政、城管、治安、环保、查违、抢险救灾、基层执法等几乎所有城市管理工作最后都要落实到街道，街道办事实上扮演着一级政府角色。

在马敬仁看来，超载的街道办不仅地位模糊、职能混乱，容易带来监管缺位和失灵。以人事领域为例，街道办处级以上干部是党管，处级以下是政府部门管，在管理上会出现缝隙，“尤其是编制不规范的那一部分，由街道办花钱雇佣人员，很容易引发腐败。”

而对于纪检、监察、审计等监督手段，在街道办内部作用也明显偏弱。深圳市人民检察院检察官张若平告诉《中国新闻周刊》，进行垂直监督的上级纪检巡视组，一般都只设到区一级位置，没有深入到街道一层。