合作社的新挑战

2013年一号文件公布那天，64岁的哈尔滨欣跃三莓果业专业合作社理事长陈海龙非常兴奋，他看到了那句或将改变农民专业合作社发展方向的一句话：“抓紧研究修订农民专业合作社法。”

如同所有投身于农民专业合作社的人们一样，陈海龙对于修法的期盼由来已久。事实上，同样的议题也早已进入北京决策层的视野。

“现在的合作社都是比较专业的，比如西瓜合作社，草莓合作社，西瓜、草莓之外还种粮食的怎么办，允许发展综合社不？法律上没有联合社，出村出县行不行，允不允许联合社？”3月21日晚，中央农村工作领导小组副组长陈锡文告诉《中国新闻周刊》，专业社与联合社之外，合作社法修订中还要解决一些优惠政策的落实问题。

伴随着城镇化脚步的加快，农业人口的加速转移，农业专业合作社的合纵连横亦变得紧迫起来。

抱团闯市场

陈海龙是哈尔滨市宾县综合职业教育中心退休教师，已有十几年探索合作社发展的实践经验。宾县综合职业教育中心1995年成立，此后一直尝试把农民组织起来。但由于没有经营实体为协会提供有效服务，几次尝试都没有成功，陈海龙经常被农民问到：“加入协会能给我卖大米吗？”这让陈海龙意识到，要想把分散的农户组织起来，就得解决农民增收问题。

1998年12月，陈海龙从东北农业大学引进了黑加仑品种，成立了“宾县农村专业产业协会”，并引导农民种植，后来又陆续引进了红树莓、美国黑莓、蓝靛果等浆果新品种。2002年7月24日，“宾县黑加仑合作社”成立大会召开，但在工商局登记未果，在民政只能登记为协会。2005年3月1日，合作社最终在哈尔滨市农委注册登记，并更名为“宾县欣跃农业合作社”。

“由于没有法律支持，不被社会接受，政府某些领导参加合作社会议都不敢以公职身份，先表明是个人身份。”陈海龙告诉《中国新闻周刊》。2005年，合作社准备吸纳更多成员以便发展壮大，但合作方公司突然单方中断合作，压低黑加仑果价钱，并提出来年不再给合作社卖黑加仑。合作社彼时尚无独立经营资格，遂陷入困境。

合作社法诞生前，大多数农民合作经济组织，都像陈海龙领办的合作社这样，历经各种艰难曲折而辗转求生。这些合作经济组织，最早出现于上个世纪70年代末80年代初。在家庭联产承包制兴起带来的农业产业调整中，获得经营自主权的农户，迫切需要通过社会化服务解决进入市场的各种困难，比如生产经营规模、技术水平、市场信息、营销渠道等。与此同时，农村社区组织的服务功能却不断弱化，各级政府涉农部门遂开始推动新型社会中介组织发展。然而，这些以协会形式存在的合作组织，法律主体地位并不明确，因而发展受限。

2007年7月1日，《农民专业合作社法》正式实施，农民专业合作社开始拥有独立的法人资格和市场主体地位。陈海龙他们很快就到工商局重新登记，定名为“哈尔滨欣跃三莓果业专业合作社”，一改此前求助企业的方式，用黑加仑、红树莓鲜果加工罐头成功，又陆续研发果酱、果酒、果汁饮料等产品投放市场，开始独立走上生产、加工、销售一体化经营的道路。

就在陈海龙的合作社逐渐走上正轨的同时，全国各地在工商局注册的合作社迅猛增长，截至2012年年底已达68.9万户，差不多接近于全国行政村的数量。“最近5年的发展量，相当于之前28年各类合作经济组织总量的3.7倍，全国大体平均每个月增加1万家。”2012年7月3日，时任国务院副总理回良玉在全国农民专业合作社经验交流会上表示，我国农民专业合作社发展势头强劲，但目前还处于发展的初期阶段。

资金困局

各地喜见合作社数量不断飙升，单个合作社却又面临规模小、竞争实力偏弱等发展瓶颈。

武汉市东西湖区八届人大代表韩忠翔在2010年的调研中发现，全区71个合作组织，普遍存在严重缺资的情况，即使有少量资金也仅供维持合作组织自身运转，甚至存在许多有名无实的“空挂社”。两年后，该区人大执法检查时，资金困难仍是检查组要求解决的首要问题。

哈尔滨欣跃三莓果业专业合作社，也深受资金匮乏之困，以至于产销一体化经营发展异常艰难。“加工厂需要投入，市场开发也要投入，合作社背上了沉重的债务负担。”陈海龙说，“我们是认真按合作社法原则办社的，感觉合作社法没有劲，除了明确企业与合作社的关系和允许不超过20%的非农身份参与合作社以外，其他的似乎没什么感觉。”

陈海龙甚至渐渐觉得，这些问题远非一个合作社组织本身能够解决，更多彰显的却是合作社法与现实之间的冲突。

事实上，农民能够投入合作社的资金往往有限，有些地方已经尝试以土地使用权入股的形式成立合作社。但农民以土地使用权入股，一旦发生合作社债务清偿，农民又不可能以土地清偿债务。

不仅如此，现行法律也没有涉及合作社的融资、资金互助等功能，再加上大多数合作社起步阶段抗风险能力很差，难以从正规银行得到贷款。黑龙江的陈海龙就因为合作社没有抵押物，无法得到银行信贷，最后求助于民间借贷。而《中国新闻周刊》在湖北武汉接触到的一位农民专业合作社法人，设法办了二三十张信用卡取现周转，目前已经累计负债七八十万元，只能依赖民间套现公司帮忙养卡。

湖北省京山县经管局的调查显示，截至2010年12月底，全县在工商部门登记的各类农民专业合作社453家，其中有90%的农民专业合作社不具备产权资格证，金融机构对部分合作社的成员只能以“专业合作社+农户”的形式发放少量的小额信用贷款。因此，民间借贷就成了该地农民专业合作社的主要资金来源之一。

为了解决资金紧缺难题，不少地方在实践中尝试引入社会资本。武汉市东西湖区八届人大代表韩忠翔，就在2010年分析该区农村专业合作组织现状时建议：“条件合适的合作组织（尤其是沼气工程等公益性项目）可以尝试通过股份制、引入风险投资或投资基金等方式，引入现代管理技术和管理经验，加强内部管理控制体系，将潜在的社会资本导向农村产业化经营，形成以社会资本为主导、银行配套、政策支持的融资模式。”

现实中，社会资本进入合作社后，往往轻易就掌握了话语权和收益分配权，而农民沦为附属，这与合作社的“民办、民管、民受益”原则背道而驰。

3月17日，湖北省农村专业合作经济组织指导办公室调研员王于武在接受《中国新闻周刊》采访时指出，合作社发展过程中出现的问题就包括企业化、公司化、个人化倾向，他举例说：“比如，有一些生产加工和流通企业，为了采购或出售自己的东西，把客户变成社员，利润自己拿，给社员的优惠也只是一种说辞。”

国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青也发现，现在经营不错的合作社，其实很多都是按照股份公司来运营的。“实际就是股份公司。”徐小青在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这将是未来法律修改亟须考虑的问题，比如，大规模资本进来行不行，农外资本、工商资本进入门槛怎么设立？

规范难题

“农民专业合作社颁布5年多来，全国注册登记的农民专业合作社已达68.9万个，是成绩，还是误区？”陈海龙根据自身经验和观察认为，这其中存在严重的规范运作问题：“有谁能提供这些合作社中，有多少合作社以其成员为服务对象，提供了多少给农民返还盈余的服务？有多少是国家对合作社的扶持资金拉动注册登记的？”

陈海龙的担心并非杞人忧天。

合作社基本原则的核心，是社员拥有的所有权、控制权和受益权。现行法律规定，合作社实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权，可分配盈余的百分之六十以上份额，要求按成员与本社的交易量比例返还，剩余部分才能够按照出资额等进行分配。

在实际运作中，“一人一票”的决策机制往往难以落实，通常是核心成员起关键作用。各地一直有大户领办、控股或主导的合作社存在，核心成员也就是通常所说的“能人”，他们无论在最初的产权建构、制度设计上还是日常管理决策中都拥有着突出的影响力。武汉市农业局在2012年7至9月份的调查中发现，武汉市大多数农民专业合作社为大户能人领办。

武汉市农业局主管合作社的深加工处处长高申东告诉《中国新闻周刊》，有些合作社的单一出资人占有股份甚至高达百分之八九十，这就与合作社法规定的农民至少应当占成员总数的百分之八十，并且实行一人一票制的民主决策机制相违背。

前述武汉市农业局的调查就发现，虽然依法登记注册的合作社都有比较规范的章程及有关制度文本，并按规定设立了理事会、监事会、社员大会等机构，但实际运作中大都流于形式。

不规范运作的结果是，农民的利益往往很难得到保证。华中农业大学经济管理学院教授李崇光2009年12月至2010年5月，分四次对湖北、四川、重庆、湖南、陕西参与“农超对接”的合作社进行了实地问卷调查，发现2008年达到了合作社法对合作社盈余分配要求的只占被调查合作社的23%，而2009年这一比例进一步下降到13%。不仅如此，其中还有30%的合作社盈余返还比例在30%以下，不到合作社法规定的盈余返还比例的一半。

“合作社把农民组织起来，发挥了很大的作用，但是怎样才能让农民真正得到利益？”李崇光在接受《中国新闻周刊》采访时认为，应该建议全国人大对合作社法执法运行情况进行检查，并形成一个定期的具有约束力的制度。

然而，这并不是问题的全部。在武汉市农业局主管合作社的深加工处处长高申东看来，更深层次的矛盾在于合作社法关于出资结构的要求过于理想化。

“实践中要达到规定的要求比较难。”高申东告诉《中国新闻周刊》，大户、能人自身的能力和资源，对于合作社的发展起到很大作用，但是根据合作社法的规定，出资和分配办法量化到能人手上最多也只有百分之十几，利益机制相对薄弱，这就导致操作起来很困难。

不过，国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青认为，世界上所有合作社都没有资本说话的，都是成员说话。“现在碰到的这些原则性的人与资本的问题，这些与现实的矛盾，到底怎么办，还是需要调研、观察。”徐小青告诉《中国新闻周刊》。

在现实与法律的矛盾中，一批合作社开始休眠。

武汉市农业局主管合作社的深加工处处长高申东在接受《中国新闻周刊》采访时亦表示，虽然合作社总量已经达到一定比例，但现在也面临着转变发展方式的问题，下一步怎么规范提升是很大的问题。他告诉《中国新闻周刊》：“初步做个估计，现在的合作社大概有三分之一是好的，三分之一是一般的，还有三分之一不能正常运作。”

走向联合

尽管矛盾重重，陈海龙领办的哈尔滨欣跃三莓果业专业合作社，一直按照合作社法的原则和方向不懈努力，但他始终觉得步履维艰。

通过与荷兰合作社高度专业化对比，陈海龙发现哈尔滨欣跃三莓果业专业合作社的误区在于，由合作社自身提供产前、产中、产后包括加工、运输、销售的全程服务，既做不好也做不到。

“原因是违背服务专业化的客观规律。”陈海龙认为，一个合作社提供生产全过程服务的道路走不通，应该确认合作社“提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”的专业性。

陈海龙的反思，折射出中国农民专业合作社的另一困境。由于农民专业合作社大多主营一种特色产品，同时又有地域限制，这就造成了在生产或者销售过程中需要与其他合作社合作。然而，现行合作社法并没有对农民专业合作社联合社做出明确规定，这就给合作社之间的合作造成了很大的障碍，也不利于合作联社的建立和推广。

“这些年已经出现了联合社，法律上却没有这个内容，登记上就会出现问题。”中国人民大学中国合作社研究院院长孔祥智在接受《中国新闻周刊》采访时认为，联合社跟专业合作社又有很大的不同，并不能简单等同于一般专业合作社，他说：“联合社的问题很紧迫，在现有的法律框架内解决不了，必须要通过修改法律来解决。”

好消息是，在今年的一号文中，首次出现“农民合作社”的提法，并要求“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法”。“去掉了‘专业两个字，这个概念更科学、更全面。”孔祥智说，但这势必会增加立法难度。

事实上，随着农民专业合作社逐渐由种植养殖业向加工、劳务、运输、信息、资金、技术和销售等众多领域延伸，农机服务合作社、乡村旅游合作社、手工业合作社等从事二三产业的合作社快速发展，合作联社已经广泛兴起。湖北省天惠种植养殖专业合作社联社理事长韩波就在接受《中国新闻周刊》采访时表示：“很多合作社觉得自身力量小，希望联合起来，而联合社以整合资源，提供服务为目的。”

至2012年底，北京、江苏、湖南、黑龙江、辽宁、山东、四川、重庆、山西、海南、江西、新疆等12个省、自治区、直辖市出台的农民专业合作社地方性法规，已明确规定农民专业合作社可以组成联合社。

3月21日，陈锡文告诉《中国新闻周刊》：“年内修法仍有难度，但要抓紧调研。”