南京探索城市“共治”

闵杰

3月19日中午，南京市城市管理局政策法规处主任张保军正为了下午的一场网络直播访谈而稍显有些焦虑，“不知道网民会抛出什么尖锐的问题。”出门前，张保军特意梳理了头发，让自己看起来更精神一点。

此时，从3月1日起正式实施的《南京城市治理条例》尚未“满月”，张保军和同事们正忙于新条例的各种宣讲活动，包括和网民的互动，以期能在短时间内扩大这部新条例的影响和认知度。

“我们看到很多属于城市治理范围的东西，但是并没有认真处理，有关部门也没有承担任何责任，这个方面应该对老百姓有个说法。”这天下午，在龙虎网、中国南京网举办的《南京市城市治理条例》网络访谈直播活动中，网友“无事佬”向张保军直接“开炮”。

张保军花了5分钟时间从六个方面介绍了条例所涉及的监督环节，不过，“无事佬”并不买账，继续追问，“如果某个地方渣土车经常撞死人，某个地方经常违建、经常小摊小贩占道经营，这部条例有没有办法对‘不作为的部门问责？”

大城管的穷途

中国人民大学行政法学研究所所长莫于川是《南京市城市治理条例》主要起草人之一，在他看来，南京在全国的“首创”之处在于，通过地方性法规首次将“城市管理”改为“城市治理”，并建章立制来推动市民参与城市管理。

“城管体制在十几年前确立的时候，有个最大的问题是，中央没有一个部委来管，是作为地方事务在推进，因此很不规范，体制五花八门。”莫于川告诉《中国新闻周刊》。

近年来，中国城市里的城管队员经常被以负面形象出现在公众视野中，甚至被刻意“妖魔化”，“城管打人”“城管被砍”“城管执法遇袭”的新闻从来不曾止息。

“有人调侃城管部门是非法组织、非法存在、非法活动。这是一种误解，但城管和人民群众关系紧张是事实。”作为中国行政法学研究会城管专业委员会的委员，莫于川一直在关注该领域的问题和改革，也多次参与城管局长和学者间的探讨，双方都苦于没有“治本之策”。

“各地有很多探索，包括‘大城管体制，南京前两年也搞过，建立了一个‘城市管理委员会，但连一次会都没有开过。”莫于川说，大城管搞不下去，说到底是部门之间体制和职权交叉没有解决。

2010年，南京市进行大部制改革，原任南京白下区区长的许卫宁接下了城管这块“烫手的山芋”，“说心里话，当时我不是很愿意接这个差事。”许卫宁说。

“当时南京市市长季建业给我提了一个要求，要制定一部完善的法律，但我没有答应。”已担任南京市城市管理局局长的许卫宁告诉《中国新闻周刊》，当时没有领“军令状”，是因为城市管理条例到底怎么搞，“自己心里也没有数”。

许卫宁走马上任后，面对的依然是“城管”体制下一堆老大难问题：管理与被管理者的矛盾，运动式、突击式执法成为执法工作中的常态，甚至作为探索方向的“大城管”体制也开始“失灵”。

“从管理角度，大城管并不是一种扁平化的管理，会让管理者多一个婆婆，多一只手来干预工作。”许卫宁说，虽然有各部门参与，但往往既不能解决思路问题，也不能解决决策问题，更像一个“虚架子”。

莫于川告诉《中国新闻周刊》，此时，国务院法制办一直在寻找解决城管体制难题的路径，而南京市的“大城管”体制探索已经走到“穷途”，需要在制度上走出新路子，“双方决定共同在南京搞点探索”。

立法的争论

“市民都需要城管，但对城管又都不满意。”南京市人大法制委员会主任委员夏公喜如此描述城管的现状。

夏公喜也是《南京市城市治理条例》的推动者，“从管理到治理，一字之差，但反对意见很大，大家认为全国各地都是‘城市管理条例，南京为什么要标新立异？”

全程参与立法起草的莫于川也深有感触，“过去城管体制把市民群众看成执法打击对象，忽视市民在城市治理中的作用，就像是猫和老鼠的关系，永远走不出怪圈。”

莫于川回忆，当时的一个细节揭示了立法课题组矛盾、犹豫的心态，“通过调研后，我们提交了两份报告供南京市领导取舍，一份叫城市治理，另一份叫城市管理，但在立法理念上有较大差别。”让他欣慰的是，最终南京市领导拍板，支持搞城市治理条例。

与过去相比，另一个明显的变化是增设“城市治理委员会”这样一个法定机构。“过去‘大城管改革也成立了城市管理委员会，但那不是一个法定机构，没有法定职权。”南京市人大法制委员会办公室主任钟连勇说，新设立的城市治理委员会作出的决策具有法律效力的，相关部门都要服从。

而另一个争议也随之而来，究竟该如何定位“城市治理委员会”这样一个新设机构。根据《条例》规定，“城市治理委员会”由公务委员和公众委员两部分组成，且公众委员比例不低于50%。该委员会作为全市城市管理领域的议事协调机构，同时还可“依据授权”对重大事项作出决议。

由此带来的问题是，这是否有“公权私授”的嫌疑？“当时法律咨询组的专家也提出，公权力授予市民和社会法人，是否妥当，是否违法？”夏公喜说，经过反复论证后认为并不违法，“公众委员的作用主要在于反映民意、参与决策，但不是最终拍板的。而这个委员会作出的决策，也是经过市政府授权的。”

“自然人和社会法人能行使公权力吗？严格意义上说是不能的。”夏公喜坦言，这其中确实有一点矛盾，但作为探索，可以先行先试，有问题再做调整，“任何改革都是要突破现有规章和制度，否则还叫什么改革呢？”

如何防止公众“被代表”

南京的城市治理《条例》中，“推动公众参与城市治理”是核心理念。张保军告诉《中国新闻周刊》，按照设想，第一届公务委员39名，而公众委员将有45名，面向社会招募，包括普通市民、专家和社会组织代表，其人数比例超过公务委员的比例，“大家享有同等的表决权”。