税收授权立法亟须调整
2013-05-14汤贡亮
汤贡亮
两会期间，人大代表赵冬苓“税收立法权回归全国人大”的提案引发热议，提出了从理论与实践上如何正确认识税收立法权的大问题。
60多年来，中国经历最重要的一次税收立法体制转换，是在改革开放后全国人大授权国务院进行税收立法。这一转换，形成了30年来税收行政立法体制。全国人大1984年和1985年两次授权国务院行使税收行政立法权。此后，国务院出台了一系列税收条例和规则，建立了基本的税收规范体系。
历史地看，在当时中国相关法律尚不完善的情况下，这样的授权立法有其意义。然而，经过30多年的发展，随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，税收授权行政立法体制已经不能够适应当前经济社会转型的实际需求。我们看到，由于授权立法缺乏对授权对象、内容和范围等基本要素的明确限定，加之行政立法本身可能存在的泛化和异化趋向，出现当前广为诟病的立法的部门化、立法的随意性现象，政府与纳税人关系、中央与地方税收分权也存在许多问题，税收授权行政立法体制亟需从宪政层面进行一次战略调整。
应当以税收立法权“回归人大”为改革指针，通过税收立法的法律化、体系化和规范化，完善税收立法体制，推动经济与社会转型
现代税收立法遵循税收法定和宪定原则，需要满足“议会保留”和“法律保留”以及最低程序保障原则。自2000年《立法法》生效以后，尤其是这些年来在依法治国的方略指引下，中国的法制建设已经大大向前推进。中央高层最近特别强调依法治国，依法执政，依法行政，因此在税收授权立法问题上面，对于与《立法法》规定不符的授权立法决定，应当及时进行修改或废止。
根据税收宪治的一般法理和中国税收立法实践，中国当前确立了以下基本税收立法理念：关于税收的基本制度，原则上属于法律保留事项，应由全国人大或其常委会制定；尚未制定法律的，国务院可以根据全国人大及其常委会的授权决定，根据实际需要，对其中部分事项先制定行政法规，待条件成熟后上升为正式法律。
基于以上，我们认为，应当以税收立法权“回归人大”为改革指针，通过税收立法的法律化、体系化和规范化，完善税收立法体制，推动经济与社会转型。而要达到此目的，需要在以下几个方面完善中国税收立法体制：
首先是税收立法法律化。
税收规范的法律化，是坚持税收法定原则的基本要求。税收立法的法律化过程，是经济社会主体广泛参与立法的渠道，有利于提升税收法律层次，提升税收立法的民主性。因此，国务院应作出将现行相关税种《暂行条例》上升为正式法律的规划，尤其是对长达十余年尚未修订的暂行条例，尽快推动其上升为法律的进程。此外，需要强调的是，对于已经由全国人大制颁的个人所得税、企业所得税、车船税法，其基本税制要素的调整权属于全国人大，涉及到上述税种的税收政策须符合上述税法的要求，不能由行政机关授权立法。
其次是规范授权和试点立法。
法律化是当前税收立法体制改革的目标指向，反映的是成熟的税收关系。但鉴于中国经济改革的广泛性、复杂性和阶段压缩性，目前尚无法立刻建立完善的法律化体系，授权立法和试点立法在一定时间和一定范围内还将起到重要作用。由此，基于体制完善的基本方向，需要对授权立法和试点立法进行规范。
对于授权立法，需要明确的是，国务院的立法权必须有授权法的根据，授权决定要有明确的授权目的和范围，且不得转授权；而且在制定法律的条件成熟时，国务院有义务及时提请全国人大及其常委会制定法律。
对于试点立法，比如，对于地方政府征收房产税试点的做法，由于其并不符合《立法法》关于转授权的规定，且只征增量不征存量的规定也不符合税收公平原则，亟须采取补救措施，国务院常务会议应尽快修订《房产税暂行条例》，使房产税政策具备相关法律依据，并在条件成熟时尽快推进房产税的法律化；另外，在当前“营改增”试点中，随着改革试点的推进，应尽快进行增值税法律化立法的顶层设计，推动中国主体税种法律体系的建立。
最后是强化税收立法监督制度。
税法的生命在于实践，而税收立法体制改革是一个长期渐进的过程。在税收立法体制整体得到完善之前，当前最重要的工作之一是强化税收立法监督。为此，需要构建全国人大对行政授权立法的事先审查制度与责任追究制度，并促进备案制度付诸实施，同时应将公众监督更大范围地引入行政授权立法程序中，以加强行政授权立法的科学性、渐进地推进税收立法体制的成熟。
当然，由于税收立法权限的划分作为一项基本税收制度，为了实现税收立法体制的完善，最理想的是完善《宪法》对于财税条款的基本规定，但这样的修宪需有一个历史发展的进程，当前最重要一项基础性工作是推进《税收基本法》（或称《税法通则》）的立法，为税收立法实践提供顶层设计，以科学规范政府与纳税人、中央与地方税收关系，顺利推进经济与社会转型。
