行政机关公务员聘任制的实施路径研究

郑伟民

中共中央组织部、人力资源和社会保障部于2011年1月印发的《聘任制公务员管理试点办法》明确提出，机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。我国公务员法第九十五条明确规定，机关根据需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。聘任制公务员，是指机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则以合同的方式聘用产生的公务员［1］61。聘任制公务员以契约的方式与用人单位签订合同，确定双方权利和义务，聘期结束，双方解除权利义务关系。

一、行政机关公务员聘任制分析

（一）我国行政机关及其公务员制度存在的问题

1.政府机构臃肿。据统计，2012年国家公务员考试录取人数大约是2001年的4倍，但报名人数增长惊人，从2001年的3万余人到2012年的141万人，增加42倍。公务员队伍严重超编，中央及地方财政压力巨大，每年“三公经费”超过2000亿元。国家人力资源和社会保障部网站公布的数据显示，2010年全国公务员的数量为689.4万人，年均增长15万人，如果包括参照公务员法管理的群团机关、事业单位的88.4万人的话，我国目前公务员总数约为778万，我国平均每167人就要供养一个公务员，庞大的机构在世界范围内罕见。

2.行政效率低下。“我国干部人事管理尚未形成庸者下、能者上的用人机制，缺少双向选择职业的理念，传统的’‘身份制’和‘官本位’意识在一定程度上仍然存在。”［2］21由于公务员的高福利，一个公务员岗位，有数百人乃至上千人竞争。但因为缺乏竞争和退出机制，在国家规定的编制内，在整体容量有限的情况下，素质差的出不去，能力强的进不来，结构调整面临艰难困境，最终导致公务员队伍膨胀，人浮于事。这样的后果就是行政主体及其工作人员在实施行政行为时，不能文明和有礼貌地对待相对人。无论是应相对人申请，还是依行政职权为相对人办事，都让相对人感到门难进、脸难看、话难听、事难办。

3.行政机关公务员退出机制不健全。目前，我国“行政公务人员”的退出极不正常，公务员“能进不能出、能上不能下”这一畸形现象严重影响到公务员队伍的健康发展。政府人事部门在录用公务员时虽然把好了“进口”，但是在公务员晋升方面却没有看住“楼梯口”，在坚持公务员退出制度的同时，没有辅之以辞职、辞退制度，导致“出口”堵塞［3］356。 公务员总的退出数量、比率明显偏低，据人事部统计，1993年至2002年的10年中，全国共计处分公务员149 929人，平均每年约1.5万人。每年受处分人数约占公务员队伍总数的3%左右。2003年，全国有14 213名行政机关公务员受到政纪处分。2006年，26个省、自治区、直辖市（除北京、福建、湖南、广西、西藏）行政机关公务员受处分人数约为8 327人，其中被开除的有914人；中央国家行政机关受处分人数为169人，其中36人被开除。显然，与其他社会职业相比，这是一个缺乏流动性和新陈代谢程度不足的职业生态，将导致公务员职业环境的过度封闭化和超稳定化，以及由此带来的职业活力的匮乏，如人浮于事、敬业程度低下等问题。

（二）行政机关实行聘任制的理论基础

1.市场经济发展的要求。改革开放以来，由于市场经济的引入和建立，我国实行宽松灵活的经济政策，经济行业纷纷引进国外先进的技术和管理手段，激发了市场的创造性，促使我国一跃成为世界第二大经济实体。然而，随着经济改革的深入，政治体制改革却裹足不前，僵化滞后的行政用人体制使得行政部门总想利用自身权力从市场发展中捞取一定利益，但这又与市场经济的发展原则相违背，使得经济体制改革步入困境。正处于社会转型期的中国，亟需行政部门释放更多权力，为经济发展让路。作为行政机关，只有打破现有用人规则，提升公务员的素质，引入市场经济的竞争和激励机制，实行灵活的用人制度，实现优胜劣汰，才能提高行政效率，使政府真正为企业和社会服务，为市场经济开路。

2.公平正义的呼唤。可以说，目前的畸形制度在一定程度上就是不正义的，而不正义的社会是不和谐的。“一个良好的社会的条件是：第一，在这一社会中，每个人都接受同样的正义原则；第二，各种基本的社会制度普遍地符合这些原则，而且一般人也知道它们符合这些原则；在这种情况下，尽管人们有不同的企图或目的，但他们共同具有的正义感可以使他们建立起有好的结合。”［4］87虽然“正义有着一张浦洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌”［5］252，但体现正义法则的公务员进出机制并不是不可具体设计的。公平意味着有一种体制，仅就符合正义原则来说，也必须对现行公务员制度加以改革，构建符合市场经济的公平的正常的退出制度，以适应我国社会转型期社会和经济高速发展的需要。

3.利益整合功能理论。从权利的角度看，权力不是固有属于某个人的，每个人都有获得为国家服务的机会，而不能仅仅因为一次公务员的招考落榜而剥夺其权利。正如康德所言：“把各人自己的东西归给他自己。”这就是我们通常所谓的‘正义’——给予每个人其所应得的东西，康德称之为‘分配正义’，它是一种权利的分配，是对你作为权利主体之地位的承认。另外，从利益因素考量，正如马克思所说，‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。如果现任公务员不能获得一定的利益，即使不实行聘任制，他们也会“随时走人”。反过来讲，把这部分利益给予实行聘任制的工作人员，加上担心失去这部分利益的压力，他们反而会干的更好。通过聘任制的实行，社会固有的利益格局被打破，利益整合作用凸显。

二、公务员实行聘任制的域外考察

“新西兰从1988年开始对其文官制度进行了大刀阔斧的改革，就任期制而言，依据1991年颁布的雇佣合同法，公务员实行合同制，高级公务员五年一签，一般公务员一年一签，被誉为西方国家行政改革的典范。 ”［6］49

澳大利亚公务员法第六条 “各部或执行机构雇员的聘用”规定：“依照本法或其他法令，代表联邦的利益在各部和各执行机关内雇佣所有人员；其中本条规定不适用于荣誉聘用人员，在澳大利亚机密情报部门工作的受聘人员；本条规定并不意味限制机关首长采取其他方式招聘独立承包商的权力。”由此可见，澳国在公务员制度方面，除涉及国家秘密的职位外，其他一切职位都实行聘任制度，并且还授予了行政机关首长特别的聘任权力。

20世纪末，香港特区政府实行了公务员制度的改革，主要是改革公务员的长俸永久聘用制，基本职级按合同制聘用，监督职级公务员按新长期聘用条款聘用，取代以往的长俸，也可以对外招聘各级空缺。建立公积金制度，长俸制公务员可以转用公积金制。

纵观国内外公务员管理，无一不是实行聘任制度，采用灵活的用人机制，保持队伍的合理正常流动，进而提高了政府的工作效率，促进了经济和社会的可持续发展。因此，我国应借鉴上述有益经验，结合实际探索符合国情的公务员聘任制度。

三、实行公务员聘任制度的路径选择分析

按照《公务员法》第九十五条的规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”我国宪法第62条和第101条明确规定了全国人大及地方各级人大分别决定、选举各部委行政负责人和地方各级政府正副负责人。宪法的“顶层设计”及《公务员法》的“制度性阻碍”决定了我国不能照搬模仿外国的公务员聘任制度，否则就与宪法及公务员法相违背。因此，必须在宪法及相关法律的框架内设计聘任制。具体是除将专业性较强的岗位和辅助性岗位纳入聘任制的范围外，还应该将领导职务及其他公务员职位纳入到聘任制的调整范围之中。按领导职务、非领导职务、一般工作人员的分类标准进行有区别的聘任制度的设计。

（一）对领导职务实行聘任制的变通规定

领导干部作为各机关的负责人，掌握着大量的资源和隐性权力，行政机关的命令和政策往往都是通过他们实施的，一旦违法乱纪，就会产生巨大的破坏力和影响力。

之所以考虑将领导职务实行聘任制时作变通规定，主要有两个原因：一是我国的领导职务分为国家正副职、省部级级正副职、厅局级正副职、县处级正副职、乡科级正副职。此类职务一般由全国及地方各级人大选举、决定或任命，因此此类公务员不宜实行聘任制，否则就违背了宪法。二是领导的频繁变动也不利于机关工作的正常开展和公务员队伍的稳定。但是为了激发领导的积极性和创造性，也应该实行“竞争机制”，我们也可以称其为“准聘任制”。以省长职务和副省长职务为例，现行法律规定每届的任期是5年，那么任期一到，就由中央相关国家机关、本级人大常委会、下级政府领导、下级对口业务部门的一般公务人员、人民群众、相关专家（可设立专家库，每年更换一批专家，年年更新）组成评议组进行评议、考核，设定一个考核细则，以100分为基准，设定优秀、称职、不称职3个级别，并且明确规定3个考核级别的比例分别为30%、60%、10%，3个考核级别的比例可以根据评议情况上下浮动，但是不称职的比例不能低于10%（目前我国省、市、县、乡镇的政府领导职数一般为8—11人，平均为10人，这样设定10%的比例，就可以保证使至少一个人退出，否则就达不到应有的效果），对于考核不称职的就降一级使用；然后在考核优秀的人选中间由省人大选举下一届省长。这样，就相当于改变了目前的等额选举，实现了差额选举，即使副省长也有资格和机会当选省长，必定调动所有人的积极性。而对于省政府组成人员的厅局级干部，一旦考核为优秀的，可以由新任省长任命，省人大批准为副省级领导职位，替代退出的考核为不称职的副省级领导。

其他级别的领导职务按省级领导职务设定的方案执行。

表1 2007年-2012年检察机关查处贪腐案件数量和抓获人数统计表

（二）对非领导职务的设计

在我国，非领导职务的层次在厅局级以下设置，分为正副巡视员、正副调研员、正副主任科员、科员、办事员。领导职务与非领导职务的最大区别在于，前者有实权有待遇，而后者没有实权，但享有相应的级别待遇。从各地看，领导干部转任非领导职务，是一个普遍现象。这些未到退休年龄的领导干部，随着干部制度改革和机构改革的不断深入，因年龄、身体、领导职数、岗位需求等因素，提前转任待遇相当的非领导职务。这种制度设计的初衷，是在领导职数有限的情况下，解决那些没有担任领导职务的公务员的职级待遇。从精简机构和提高政府效率的角度考虑，在以后的人事制度改革中，应该废除非领导职务中的正副巡视员、正副调研员这四类职位。因为此四类人事安排都是因为达到了一定的任职年限，行将退休而安排的“养老职位”。在以后的公务员聘任制改革中，可以考虑不再以职务级别确定工资和待遇，而应该以服务年限为标准，服务时间越长，待遇越高。而对于主任科员以下的职位，将其纳入一般工作人员之中，全部实行聘任制。

（三）对一般公务人员的设计

在行政机关中，一般工作人员主要包括专业性较强的专业技术类人员（如工程师、会计师等）、行政后勤人员等。但这里还应该包括非领导职务中的正副主任科员、科员和办事员。对于此类人员，全部实行聘任制。在具体举措上，可以参照《劳动合同法》第14条的规定，进行适度调整。实行聘任制公务员首次聘期为3年，期满后相关部门根据公务员的表现情况解除或者续签合同。续聘的聘期一般为5年，符合条件的聘任制公务员连续聘满10年的，可签订无固定期限聘任合同。

（四）例外规定

实行公务员聘任制不能一刀切，应该结合具体国情，精准设计。对于那些涉及国家秘密的职位不宜实行聘任制。如国家安全部门、外交部等相关部门的相关职位应该继续实行常任制。但是基于竞争机制的考虑，也应该出台相关政策，调动他们的积极性。国家组织和人事部门应出台具体的指导细则，详细指出哪些岗位属于保密性质的，以便于各地区具体适用。

四、实行公务员聘任制的配套措施

（一）制定聘任制公务员法律法规

任何制度的有效施行都必须要有相应的规则约束和调控。为了达到实行聘任制的目的和应有效果，可以目前人力资源和社会保障部与中共中央组织部联合下发的《聘任制公务员管理试点办法》为基础，再进一步细化，将其由部门规章先上升为行政法规，待条件成熟时，再由全国人大常委会表决通过为法律。另外，全国人大还应及时修改《公务员法》等与聘任制相冲突的相关法律法规。

（二）建立科学、公正、高效的考核机制

徒法不足以自行。聘任制的成败关键在考核。目前的公务员考核属于“同体监督”，缺乏外部监督机制。要细化考核机制，引入群众监督，做到人大考核、上级考核、专家考核、下级评议和群众评议相结合的“五考评”制度，使行政机关工作人员“能者上、庸者下”成为常态。坚持一年一考核，凡是连续两年考核不合格的，将予以解除聘任合同；在一届任期届满终期考核时，凡是考核不合格的，一律解聘。必须明确规定考核不称职的最低比例，防止因人情关系而“人人称职、皆大欢喜”的情况发生。参照外国的实际做法和我国公务员的数量，可以将一般工作人员不称职的最低比例设定为3%。

（三）完善社会保障制度，为公务员的合理正常流动提供支持

实行公务员的聘任制，打破了现有的利益格局，一定程度上会导致部分社会精英不愿意聘任到公务员队伍中。因此，为稳定公务员队伍，促使其可持续发展，必须完善聘任制公务员的社会保障机制，但是绝对不能实行现行的“双轨制”，这样又容易回到原始的怪圈。聘任制公务员退休后，应该实行社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金相结合的养老保障制度，并非按照老公务员的退休制度执行，变“养老金双轨制”为“养老金并轨”。同时，建立健全公务员的失业保险制度，将之纳入到社会保障制度中去，使未被再次聘任的人员失业之后又基本的生活保障。最后，还应该完善公务员失业再就业培训制度，使落聘人员学到新本领，另谋职业。只有这样，才能疏通公务员的“出口”，为聘任制公务员的合理流动提供支持。

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