公共行政现代化的另类标准：独立行政人格的塑造

李丰

[摘 要]与任何其他领域的现代化一样，公共行政现代化也是一个受到广泛关注的问题。但在已有的研究成果中，关于公共行政现代化没有一套普遍认同的标准，一些现代化后发国家则将达到所谓“世界先进水平”作为自己的公共行政现代化的标准。其实，对公共行政现代化的研究离不开对人的考察，从行政人格面相的历史变换过程来看，在服务行政模式下形成的独立型行政人格代表着公共行政发展的新阶段，以它为标准来标榜、解释的公共行政现代化才是彻底、真正的公共行政现代化。

[关键词]公共行政现代化；行政发展；行政人格

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）01007306

一、对公共行政现代化一般标准的反思 虽然行政实践已有漫长的历史，但公共行政作为一门学科却是十九世纪末的事情。自此之后，随着公共行政学理论与实践的不断发展，如同社会的许多其他领域一样，在今天公共行政现代化已是一个不可抗拒的潮流，甚至可以说是一个世界话题。作为现代化的一个具体领域，就公共行政现代化已有的研究成果来看，主要集中在公共行政现代化的诱因、内涵、评价体系以及实现路径等方面。

规范研究方法告诉我们，在对一个对象进行研究时，首先要找到一个研究的起点。对于公共行政现代化的研究起点，学界亦仁者见仁。一种观点认为，公共行政现代化的诱因是“官僚制组织”在行政实践中暴露出的诸如效率低下、机构臃肿、沟通不畅、组织僵化、形式化等一系列的缺陷，追求公共行政的现代化就是为了克服官僚制的弊端，也就是说公共行政现代化研究始于对官僚制的批判；另一种观点认为，公共行政现代化分为两个阶段：“第一次现代化主要内容是建立韦伯式科层制，而二十世纪八十年代进行的第二次现代化主要内容是革新韦伯式科层制”[1]。实际上，对公共行政现代化研究起点的这两种定位的不同，是因为对公共行政现代化内涵理解出现分歧的缘故。

公共行政学作为一门新兴的学科，其成长与发展的每一步都需要借助其他相对成熟的学科之理论与方法来提供“养分”。关于行政现代化的研究也一样，需要借助现代化一般理论来为它做研究的支撑。然而，就现代化理论来说，连“现代化”一词也没有得到学界广泛认同的普适定义。现代化定义的模糊性必然导致公共行政内涵的可变性，再加上公共行政学学科不成熟的特点，在对公共行政现代化的内涵进行界定时，难免出现众说纷纭、莫衷一是的情况。有的学者认为：“行政现代化，是指按照特定的理想模式对行政的构成要素进行理性化改造，使行政越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性，从而使行政达到世界先进水平。”[2]具体内容有：理性化的管理价值观、合理化的行政职能、效能化的组织结构、法制化的行政、科学化的行政手段与行政理论现代化。也有学者认为：“所谓行政现代化，就是根据社会经济现代化发展的需要，按照现代理念，不断提高现代行政人员素质，不断建构现代行政组织，及时改进和采取行政方式方法和现代行政手段，不断提高行政效率。”[3]前者对公共行政现代化内涵的界定以“行政达到世界先进水平”为目标，而后者则认为公共行政现代化源于“社会经济现代化发展的需要”。更有人认为，公共行政现代化就是马克斯·韦伯官僚制本身蕴含的工具理性精神在公共行政实践中的彰显，公共行政现代化的过程就是“行政工具”科技化的过程，以致于电子政府就是公共行政现代化的理想状态。

由于学者们对公共行政现代化的研究起点与内涵界定存在分歧，在对公共行政现代化的衡量标准和实现方式等方面也必然存在差异。主张以马克斯·韦伯官僚制理性精神的实现为公共行政现代化目标的观点认为：虽然官僚制在推进公共行政现代化的过程中产生了一系列广为诟病的缺陷，但仍然坚持将官僚制理性的推广及实现程度作为公共行政现代化的评价体系，在承认官僚制组织的缺点的前提下，将对官僚制缺点的改善作为公共行政现代化的实现途径。这种观点尤其强调，对于后发展国家来说，必须要补足理性官僚制这一课，“摒弃官僚制”是不可能的。主张以“行政达到世界先进水平”和“满足社会经济发展需要”为公共行政现代化目标的观点将公共行政现代化的标准定格为：市场化与亲市场的政府行政的建立和发展、行政权力的分散和权力平衡的实现、公共行政体系的结构分化、公共行政的社会化、公共行政的职业化和以功绩为导向的人事机制、公共行政从国家权力的载体向为公众提供服务的实体过渡、民主与法治的行政和公共行政的国际化。

上述公共行政现代化标准尽管存在一定的分歧和差异，但就公共行政现代化目前的研究状况看，这些标准还是得到大部分学者的承认，某种程度上代表着公共行政现代化的一般标准。应当承认，自马克斯·韦伯的官僚制理论开启公共行政现代化的“引擎”以来，公共行政的效率得到提高、规范性有所保障、理性精神受到尊崇，极大地推动了社会治理实践活动的发展，即使在二十世纪后期官僚制因政府失灵等一系列的危机而受到了普遍怀疑与指责，但随着社会治理范式向公共管理的转变，官僚制的弊病得到一定程度的革新，公共行政开启了第二次现代化旅程。因此，官僚制的推行以及公共行政的法制化取向、科学化取向、效率性取向、市场化取向和服务取向促进了公共行政的现代化，以法治、效率、科学、理性和公共行政市场化程度为公共行政现代化的标准无可厚非。

就目前情况看，现代化主要是针对发展中国家后发国家而言的，也正是因为这个原因，使得现代化即“西化”的观点得以流行。基于这样一种对现代化的认识，学者们认为行政现代化的目标就是达到世界先进水平。关于行政现代化的这一目标（标准），其盲目性和含混不清的特点是极为显著的。首先，所谓的世界先进水平，究竟是怎样的一种状态？有没有现实例子？如果现实中没有公共行政现代化的先例，那以“达到世界先进水平”为目标就等于没目标；若有先例，那就是以西方国家为公共行政现代化的目标。其次，若以西方国家作为公共行政现代化的标准，这将是一种鲁莽的冒险。一方面，西方国家之间所走过的公共行政现代化历程不同，也就是说西方国家的公共行政现代化也是多样的，这种多样性告诉我们，不同国家公共行政现代化的道路是不同的，所以后发国家也应有自己的道路，自然就不能以西方为标准。另一方面，西方国家的行政发展在一定的历史条件下是有限的，假设某一历史时期西方公共行政现代化停止不前，是不是意味着世界范围内公共行政现代化的进程就停止了？显然不是；同时，西方国家在社会治理过程中，经常出现政府失灵的现象，这也证明他们的公共行政现代化不是一种完备的现代化，若以西方国家不完备的公共行政现代化为标准，无异于“睁着眼往火坑里跳”。最后，以世界先进水平和服务经济发展为公共行政现代化的目标，容易导致为了先进而先进和以经济指标为纲的情况发生，出现目标替代而使得公共行政现代化的愿景落空。

随着人类文明的发展从工业社会迈上后工业社会，我们生活在一个高度复杂与不确定性的风险社会之中，以官僚制为主导的“公共行政失灵”作为“现代性的后果”已被无可争辩的事实证明。同时，公共管理作为一种全新的范式对后工业社会的治理做出了初步的探索，但毕竟还没有建立起完善的社会治理架构，在事实上没有真正“摒弃官僚制”，公共行政的现代化注定是不彻底的。

其实，世界的发展必须是人的发展，“人”才是一切人类活动中最积极的因素，所有的美好愿望和行动计划都要经过“人”这一环节才能化为现实。需要明确的是，从本质上来说，人的发展绝非寿命延长等诸类物理属性的彰显，而是人格的不断塑造与完善。所谓人格，是“一个人的行为所表现和形成的思想自我，是一个人的长期行为所表现和形成的稳定的、恒久的、整体的心理状态”[4]（P601）。同理，行政人格是行政主体的行政行为所表现和形成的思想自我，是行政主体的长期反复的行政行为所表现和形成的稳定的、恒久的、整体的道德完整性。从应然的状态来说，行政人格是特定时期的社会规定，也就是说总会有属于特定时期的并得到广泛认同的行政人格。但具体而言，不同时期的行政人格会呈现不同的历史面相。

二、行政人格的历史面相

在行政体系发展已走过的漫长历史中，行政人格在不同的行政体系发展阶段有着不同的历史面相，行政体系的发展历程也正是行政人格历史面相的变换过程。正如人格分为个人人格和群体人格一样，对行政人格的考察也可以从个体性行政人格和群体性行政人格两个方面来进行。也就是说，行政人格具有个体性行政人格与群体性行政人格两种状态。从个体行政人格看，行政人格因个体的不同而表现出一定的差异性；从群体行政人格看，行政人格却具有明显的历史性，可以将其放在历史发展的时间序列中来加以考察。

前工业社会的行政体系是一种统治型的行政体系，这种行政体系的运转靠严格的层级控制来维持。在统治行政体系中，每一层级的官吏必须严格服从于上级官吏的命令和意志，同时又可以对下级官吏发号施令，层级制中的官吏实质上是上一级官吏的延伸和影子。这种层级控制的行政体系，实际上是一个名符其实的下级对上级的依附体系，在这一体系当中的行政主体无一例外地显现出一种依附性行政人格。即使是位居层级结构顶端的“王者”或曰“皇帝”，就算他在事实上可能是全社会唯一一个具有独立行政人格的行政主体，但在名誉上他还得宣称自己是受上帝之托，鼓吹“君权神授”。易言之，在统治行政阶段连皇帝在形式上也是依附于上帝的。在前工业社会，家族是社会的基本构成单元和构成要素，社会行动在总体上表现出明显的群体性，加之社会分化的程度低，个人的一切社会活动都以群体行动为载体，离开了原始生活共同体个人将找不到符合社会传统伦常的空间。从古希腊的政治家克里斯提尼（Cleisthenes）创立的“贝壳放逐法”可以看出，离群索居将是一种什么样的后果。故在前工业社会时期，个人完全成了群体的附属物，以至于缺乏独立的人格意识，形成一种具有显著依附性的人格，即依附性型人格。

统治行政的行政体系具有附属性和压迫性的特征。作为一个过程，行政管理活动在前工业社会阶段之所以产生，是以服务于统治阶级的利益为旨归的。也就是说，服务于统治阶级的利益是统治行政存在的根据，行政人员的一切行政行为都依附于统治阶级利益。此外，统治行政还具有明显的压迫性，整个统治阶级的利益实现始于对被统治阶级的压迫，统治阶级通过对当时社会最重要的生产资料——土地的控制，利用被统治阶级对土地的依附性而实现统治。前工业社会是以分配关系为主导的社会，就连在统治行政体系内部，官爵的取予升降都是上级分配的结果。在层级控制结构中，上下级之间也是一种压迫与被压迫的关系、依附与被依附的关系。所以，透过统治行政的附属地位和压迫性特征，在前工业社会的统治行政中行政人格依然是依附型的。

人类社会发展进入工业社会以后，社会分化为公共领域、私人领域和日常生活领域。市场经济的发展突破了前工业社会的社会关系体系，个人的主体性意识得到了极大增强，使得人们之间的关系从人对人的依附关系转变成人对物的依赖关系。在公共行政领域，出于追求理性、科学和效率的需要，在威尔逊和古德诺那里，行政变成了一个纯粹以执行为己任的领域，扮演着政策执行工具的角色。韦伯官僚制组织理论产生以后，公共行政的行政工具角色得到组织上的保障和加强，行政关系维护依靠行政人员对规则和行为规范的服从。如此一来，在官僚制的作用下，行政主体成为实现公共行政科学化、效率化和理性化的一种“活工具”，被要求祛除自主意识而保持价值中立，失去价值判断的“祛魅”行政过程所造成的结果就是行政主体工具人格的形成。

“工具人格是管理行政的必然产物。”[5]自启蒙运动以来，自由、平等的理念得以建立，法治得以实行。法律作为一种社会运行的规则体系，将自由、平等的理念视为普遍权利，个人权利边界不因权利主体的不同而变动。法治社会实现了法律面前人人平等，将法律效力能及的“所有人”视为同样的主体，故在法律的框架内，人就是一系列形式化的条款组合体，是形式化了的人。在法治社会开展的社会治理活动强调法律的至上性，以至于在总体上法制的形式化特征进一步得到加强。依法行政就是按照形式化的法律开展行政实践活动，在绝大多数的情况下，行政主体只需照章办事即可，在这种行政环境中塑造起来的行政人格必然是一种工具性的行政人格。在前工业社会，统治行政是以统治阶级利益的实现为目标，统治行政对阶级利益的依附性保证了行政形式与实质的高度统一——行政主体与行政目标统一。进入工业社会，公共行政的作用或存在依据是保障人们自由、平等权利的实现，保障市场经济的正常运转和日常生活领域的和谐有序，于是在管理行政中造成行政主体与行政目标主体的分立，公共行政变成了行政相对人利益的实现工具。如此一来，管理行政对工具型行政人格形塑就是一个在所难免的必然过程了。

行政人格的历史面相从依附型行政人格向工具型行政人格的变换，这是历史的一大进步。但在公共行政的发展过程进入到二十世纪七十年代，管理行政受到了各方的指责与批评，人们提出了一些行政改革的构想。遗憾的是在这些批评与改革的主张主要集中在对官僚制的反思与修正上，没有实现对官僚制和工具型行政人格的超越。二十世纪八十年以来，随着建构服务型政府构想的提出，服务行政作为一种新型的社会治理模式，预示着未来社会治理发展的方向，行政人格在这一全新的社会治理模式中将会呈现出怎样的面相？

三、独立行政人格的生成与公共行政现代化 依附型行政人格作为历史序列中的第一种行政人格，是完全符合统治行政体系需要的行政人格类型；工具型行政人格作为管理行政体系的必然产物，在二十世纪七十年代以前还能满足公共行政实践的基本需要，但面对高度复杂和高度不确定的社会环境，管理行政变成一个狼狈不堪的落伍者。管理行政生长的行政生态具有低度复杂性和不确定性的特征，在这样的行政生态中，程式化的行政实践能够满足社会发展的需求。但是，当社会所具有的不确定性成为它唯一确定的东西的时代来临时，需要行政主体具备独立决断能力——以独立型行政人格去应对各种不可预测的危机，工具型行政人格从管理行政时代“宠儿”变成当今时代的“弃儿”注定是不可逃避的宿命。正在生成的服务行政模式为独立型行政人格的塑造提供了契机，虽然这种新型的行政模式还处在探索阶段，它建构起自己完善的行政架构还有很长的路要走，但将在服务行政模式中生成的独立型行政人格代表着公共行政发展的未来是毋庸置疑的。

进入近代社会以来，社会开始分化为公共领域、私人领域和日常生活领域，市场经济的极大发展为整个社会的进步做出了不可否认的贡献。市场经济作为一种自由、平等的经济形态，是一个纯粹地由交换关系主导的领域。在市场中活动的主体必须是独立的个人，因为“以交换关系为主导的社会必然会突出人的主体性，突出人的自我意识，实现人对人的依赖关系的的解放”[6]（P325）。随着市场经济得到世界范围内的广泛接受并迅速扩张，接受并长期参与市场活动的主体潜意识路径下自觉生成了独立型人格。公共领域和私人领域之间具有明显的结构边界，公共领域是一个以权力关系为基础的领域，而私人领域则是一个以自由、平等的交换关系为主导的领域。所以在市场经济活动中，任何一个市场主体都没有高于他人的权力，市场的运行是建立在公平竞争关系基础上的能力角逐。如此观之，在人类现代化的进程中，私人领域不光推动对高端科学技术的开发运用、使理性精神得到淋漓尽致的体现，还在私人领域自觉形成了能力本位的独立型人格，私人领域的现代化无疑是人类现代化的典型范本。

相对于私人领域现代化，公共领域遭受了普遍的指责。在对管理行政模式的各种弊病进行指责的过程中，以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派第一个站出来对政府发难。他们认为：必须对过去的政府治理模式进行改革，在方法论上采取个人主义的研究方法，以个人而不是以组织为集体行动的研究单位；公共领域的行政人员像私人领域的个人一样，也是理性的经济人，以追求个人利益的最大化为行动目标；政治过程就是利益的交换过程，特别是选民与公共行政主体之间的关系也被看做是一种交换关系。他们同时认为财政赤字、市场失灵、公共产品供给的效率低下等现象都是政府的自利性造成的，所有这些缺陷的原因都可以归结为官僚制。公共选择理论将经济学的理论运用于公共领域，以个人主义为研究基础，将人类社会分为经济市场和政治市场，这实际上是古典经济学在现代的发展。他们为社会治理带来的启示主要有：公共参与的扩大化；分权最大化；简化行政程序与行政级别；公共领域彻底市场化；消弱公共部门的领导角色。可以说，公共选择理论是现代行政市场化和私人化的开端和理论源泉，在它之后的新公共管理运动在某种程度上就是公共选择理论的运用与延伸。

公共选择理论之所以能够盛极一时，是源于私人领域与公共领域之间的现代化程度的对比落差。私人领域以其现代化充分实现的强力展现出了明显的侵略性，企图将私人领域中理性经济人的假设、个人主义的立场和交换关系植入公共领域，以期实现行政关系交换化，最终塑造起能力取向的独立行政人格。公共选择理论对管理行政模式的责难直指官僚制，这一诊断无疑是革命性的，但就其提出的解决方案对公共行政发展史来说具有一定的“反动性”，在极端的情况下甚至会成为公共领域的灾难。如果非要给公共选择理论以赞美的话，我们只能说它将行政关系看做与市场中的私人交换关系一样，客观上有利于在公共领域中生成能力取向的独立行政人格。但是，任何事物都有其自身的发展规律，公共领域与私人领域作为各自不同的独立领域亦然。私人领域的本质特征或区别于他者的标志乃交换性，而公共领域的主要属性则是公共性，“属于公共领域的一切是不可交换的”[6]（P60）。若将公共领域也视同私人领域一样以交换关系为主导，无异于将分化后的公共领域与私人领域实施强行融合，这对人类的治理事业来说，是踏上了“忤逆”的历史倒车。同时，私人领域得以存续的基础是个人权利的保障与实现，它与市场经济互为因果；而公共领域存续的保障则是权力，对于在公共领域活动的主体来说，权力高于权利。易言之，“公共领域是一个特殊的领域，公共领域中的道德前提恰恰是从业于公共行政的个人对其权利的转让，即让个人权利服从公共权力的要求”[7]（P381），故公共领域是一个拒绝权利的领域。

离开了交换关系和个人权利去寻找超越工具型行政人格的独立行政人格是否真的无路可走？答案是否定的。因为“社会治理者的人格是由社会治理模式的性质决定的”[8]（P330）。放眼行政模式的发展长河，人类自己经历了统治行政模式和管理行政模式，而当下正处于向服务行政模式转化的启程阶段。与此相适应，行政人格也经历了从依附型行政人格向工具型行政人格的变迁，而在新生的服务行政模式中形成的将是独立型行政人格。二十世纪末期后工业社会来临，社会表现出了高度的复杂性和不确定性，高尖科学技术的普遍运用、突发事件频发、社会不可预测性突出……所有这些社会特征对社会治理提出了新的要求。在后工业社会的大背景下，社会治理活动面对的绝大部分问题都是崭新的，这就注定了管理行政模式的程式化思维方式和治理风格不再适应后工业社会治理的要求。在走向服务行政模式的过程中，处理复杂社会问题的主体依然是具体的行政人员，他们在面对一系列无先例和规则可依循的问题时，需要作出临场的反应而非去求助于既定的问题解决模式。换句话说，服务行政模式所追求的是一种能力本位而不是权力本位的行政文化，只有在这种行政文化背景下才能真正服务于社会治理的效果，形成独立的行政人格。所以，“在走向服务型公共行政的进程中，我们首先需要对公共行政进行能力本位的改造。因为，人的独立人格是建立在人的自信和自觉的基础上的，而这种自信和自觉都是以人能力的张扬为前提的”[6]（P329）。当然，反观历史，相对于统治行政模式下人对人的依附而言，管理行政模式中形成的则是人对制度的依附，尽管这种转变无疑是行政人格独立化过程的重要发展，但行政发展的事实证明，“人对制度的依附不是人的独立人格的终极状态，人的独立人格的生成意味着摆脱对一切外在于人的因素的依附，包括对制度的依附，使人在一切外在的羁绊与约束面前表现出独立自主和选择自己的行为的自由”[6]（P330）。

此外，传统的行政主体——政府，从静态的角度看，它是一系列的组织结构；从动态的角度看，它则是一系列的行政人员及其关系的总和。作为行政人员的主体和其他社会人员一样，具有确定的有限理性特征。以理性有限的行政主体去适应高度复杂与高度不确定的社会现实，其结果就是人们常说的社会不可治理性问题的突显。所以，在走向服务行政的过程中，多中心的社会治理结构取代单中心的社会治理结构成为必然。在多中心的社会治理结构中，处于不同领域的主体——政府、市场主体和非政府组织之间是一种合作共治的关系。在服务行政模式下，多中心治理过程中的合作共治不是管理行政语境下的协作治理，各治理主体间的合作前提是彼此之间的平等与自主，不再是管理行政中以政府为中心、其他主体在边缘的不平等治理关系，而且这种平等的合作治理关系不是临时性的，其必须要成为一种常态或者说获得稳定性，各治理主体独立型行政人格的塑造无疑是治理主体间平等合作关系的理想目标。也只有在独立行政人格基础上，服务行政模式中各主体才能充分利用各自所掌握的资源，创造性地进行社会治理。与服务行政所适应的独立型行政人格，其生成过程不像管理行政模式下的工具型行政人格那样，是外在因素在行政主体内部的反映，而独立型行政人格的塑造是一个自觉发生的过程。所以，站在服务行政模式的角度看，“对人的独立人格的肯定是人的充分自觉，而且，这种充分自觉不仅是个人的自觉，而是一切处于同一人格体系中的人的全体的自觉”[6]（P330）。

作为一种全新的社会治理模式，代表着公共行政未来发展方向的服务行政模式超越了传统的统治行政模式和管理行政模式，将公共行政现代化的标准从表面的一般层次牵引至更为本质的层面——独立型行政人格的塑造。作为公共行政现代化的另类标准：“行政人员完全的服务观念和责任意识取代了对权力的追逐，使自我的能力得到充分的展现，使自己成为自由自觉的主体，他除了依附于自己的能力和服务于社会的效果之外不需要对其他任何对象作出依附，这也就是他的完全的独立人格。”[6]（P329）也只有在独立行政人格塑造层面的公共行政现代化才是彻底的和真正的现代化。

参考文献：

[1]范绍庆.中国行政现代化的三维视角透析[J].实事求是，2004，（3）.

[2]吴建依.行政现代化的目标分析[J].改革与发展，2005，（4）.

[3]郑志龙.行政科学与行政现代化[J].行政人事管理，1997，（2）.

[4]王海明.新伦理学[M].北京：商务印书馆，2001.

[5]张康之，杨 艳.论行政人格的历史类型[J].江海学刊，2004，（6）.

[6]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[7]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[8]张康之.公共管理伦理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

责任编辑：倪明胜