各国政策性金融的基本运作模式及若干启示

■ 商 瑾 王海涛 博士生（、国网能源研究院、财政部财政科学研究所 北京 0005）

各国政策性金融的基本运作模式及若干启示

■ 商 瑾1王海涛2博士生（1、国网能源研究院2、财政部财政科学研究所 北京 100052）

本文归纳总结了国外政策性金融的基本运作模式，得出若干启示，作为发展我国政策性金融的借鉴。

政策性金融 财政融资 信贷融资

国外政策性金融的基本运作模式

（一）财政融资模式和信贷融资模式

从融资渠道看，国外政策性银行的运作模式可以分为财政投融资模式和信贷融资模式两种基本类型，目前采取财政融资模式的相对较少。财政投融资模式的主要特征是强有力的财政支持，表现为政策性金融机构能获得长期、大量的无偿或低成本的财政性资金，享受财政担保、亏损补贴、税收优惠等政策。日本开发银行是财政融资模式的典型代表，其从财政投融资计划中获得的资金额超过其当年资金来源的90%。信贷融资模式的典型特征是依靠国家信用在市场上融资，表现为政策性金融机构在政府担保和其他方面的支持下，完全按信贷融资规则和方式从事融资活动。这种模式的政策性银行一般都具有较高的债信等级和完善的经营机制及手段，资金力量雄厚，信贷资产质量良好。

德国复兴信贷银行成立初期，资金来源主要是政府的ERP特别基金，经过多年的发展，目前德国复兴信贷银行主要通过国内、国际资本市场筹资，筹资金额占整个资金来源的91%左右，政府资金仅占9%左右。韩国开发银行（KDB）也采用信贷融资模式，虽然从1954年成立到1962年的近10年左右时间里基本依靠财政融资，但到1999年政府借款仅占3%左右，而且还是贷给政府指定的项目，绝大部分资金依靠在国内外资本市场发行债券或借款。

从德国复兴信贷银行和韩国开发银行融资结构的变化可以看出，在不同的发展时期，财政融资模式和信贷融资模式是可以相互转换的。一般来说，政策性银行在创立之后的一段时间内，主要由政府提供财政资金支持。随着政策性银行的发展成熟，其信贷融资能力逐步增强，财政资金的支持力度便逐步减弱。

上述两种运作模式的区别在于：以财政融资为基础的政策性银行，是财政政策的延伸，可实现一部分财政政策目标；以信贷融资为基础的政策性银行，其本身就是市场的重要组成部分，在保证资产安全的前提下，为重要经济领域和行业的发展提供持续不断的支持。

（二）单一内资融资模式与内外资结合融资模式

根据各国政策性金融资金是否运用外资来分，政策性金融分为单一内资融资模式与内外资结合融资模式。

一般来说，发达国家的资金比较充裕，因此政府对政策性金融的支持主要依靠调动国内资金，而较少或不必考虑利用外资（如德国、法国等）。发展中国家则更多的依赖外资为政策性融资。主要原因：一是发展中国家经济不发达，能够提供的资金减少；二是其金融体系处于初级发展阶段，融资能力弱，政策性金融承担了部分本应由商业性金融承担的职责；三是发展中国家要实现加快经济发展、赶超其他国家的目标，加重了政策性金融承担的任务。上述原因，使很多发展中国家（如韩国、泰国等）借助于利用外资。依赖外资可以弥补政策性金融的资金缺口，同时也使政策性金融的独立性受到一定影响。

表1

（三）业务独立模式与业务交叉模式

从政策性金融业务与商业性金融业务是否交叉来看，可以分为业务独立的政策性金融模式与业务交叉的政策性金融模式。

一般而言，作为贯彻政府意图或干预经济活动的特殊工具，政策性金融有自己独特的业务活动领域，不与商业性金融业务交叉。美国、法国的政策性金融机构大都如此。但对于像泰国这种国内资金严重短缺的国家来说，情况会有所不同。泰国的部分政策性金融机构为了扩大国内资金来源，从事吸收存款（包括活期存款）业务，从而产生了与商业银行的业务交叉和竞争问题。日本政策性金融长期以来与民间金融之间的关系是协调的，不存在竞争问题。但近十多年来，由于经济持续低迷，资金需求减少，政策性金融机构与商业性金融机构开始相互涉足对方的领域，以开拓业务、维持生存。

（四） 发达国家模式与后发展国家模式

政策性金融可以分为发达国家的政策性金融模式与后发展国家的政策性金融模式。美国、法国等国家，属于发达国家的政策性金融模式；日本、韩国、泰国等国家，是比较典型的后发展国家的政策性金融模式。两种模式的不同点主要表现在：

发达国家经济比较发达，金融体系比较完善，政策性金融机构承担的任务较少；而后发展国家经济发展相对较晚，金融体系不够完善，政策性金融承担的任务较重；发达国家政策性金融的职责在较长时期内保持相对稳定，政策性金融体系的结构较为简单明了。而后发展国际政策性金融承担的职责具有一定的阶段性，机构形式多种多样，体系结构相对、多变；发达国家的政策性金融更多地体现公益性和公平性原则，服务对象主要是农业、住房、中小企业等；而后发展国家的政策性金融更多地体现开发性和公共性原则，服务领域和对象更为广泛；发达国家的政策性金融与商业性金融之间基本上不存在业务交叉和竞争问题，而后发展国家或多或少地存在这一问题；发达国家政策性金融的资金来源主要从市场筹措，后发展国家政策性金融的资金来源则相对较多地依赖政府财政和利用外资；发达国家政策金融机构并不完全和全部为政府所有，政府的直接干预较少；而后发展国家政策性金融机构基本上为政府所有，政府的直接干预相对较多。

各国政策性金融发展的启示

（一）政策性金融在已经建立市场化机制的国家出现，起补充作用

政策性金融最大的特点是实现政府的经济政策目标，为基本建设提供大额、长期、低成本的信贷融资。这一点是任何商业性金融不可取代的。政策性金融作为政府宏观调控的工具之一，有利于较好地解决政府无法直接解决的许多问题。我国要实施西部大开发战略和振兴东北老工业基地，逐步减少差别，支持农业发展，促进对外贸易与投资，加强环保产业、基础产业建设，支持中小企业发展，促进各项社会事业的发展等，更应重视政策性金融的作用。我国经济基础差，市场发育程度低，政府要支持的领域更多，要调控的范围更广，因此更需要依靠一个体系完整、功能齐备的政策性金融的有力支撑。

（二）政策性金融作为商业性金融的补充，伴随着现代化过程将长期存在

政策性银行与商业银行在经济社会发展中担任着不同的角色，两者之间存在合理分工与合作的问题。而且，由于商业性金融是提供金融服务的主体，政策性金融是商业性金融的必要补充，所以这种分工与合作只能由政策性银行来适应商业银行，而不是相反。这种分工与合作既包含由市场因素自发形成的关系，也包含由政府主导而形成的关系。

从国外的情况看，政策性银行的一个重要功能是对民间金融机构的信贷或投资行为进行引导，主要表现为政策性银行自身先于商业银行向企业发放长期信贷或投资入股、为民间金融机构的后续贷款提供担保等。这种做法可以使一些按照商业信贷原则得不到贷款的行业和企业获得贷款。在商业银行进入后，政策性银行是否退出，要看整个行业和领域的金融资源配置是否已基本能由市场调节来完成。在此之前，政策性银行和商业银行可以同时作为这一领域或行业的资金供应者，并从不同角度提供不同类型的信贷支持。政策性银行侧重于提供长期信贷支持，商业银行侧重于提供中短期信贷支持。

（三）政策性金融作用的发挥与市场失灵相关，需要依靠政府支持提供保障

政策性银行的一个共同特点是以国家信用为基础，以政府支持为背景。主要体现在政府授予政策性银行准主权信用等级，或者对其发行金融债券提供担保，增加注册资本（如德国复兴信贷银行、韩国开发银行），给予财政融资、弥补政策亏损（如日本开发银行）等。国家信用表明政策性银行是政府的银行，政府是政策性银行的强大后盾，这是政策性银行在公众和市场上树立信心的保障。这种特殊地位能够使政策性银行从国内外资本市场上获得大量的、低成本的资金，为政策性银行带来巨大的经济利益。而这些资金的运用又主要服务于政府的政策目标，其结果是最终为政府带来巨大的经济效益。我国发行国债也是依靠政府信用为经济建设服务的一种有效方式，但单纯依靠发行国债不能解决所有的问题。把政府信用赋予政策性银行，通过市场化方式进行运作，有利于在更大的范围内为经济建设服务。

除了赋予政策性银行国家信用之外，我国政府对政策性银行的支持还可考虑提供债券融资担保、税收优惠、贴息、增加资本金、对部分项目贷款给予特别担保等多种措施。在必要情况下，也可考虑给予政策性银行一定的特许经营权。

1.董裕平.政策性金融转型动态与我国的改革路径评析.财贸经济.2010(11)

2.陈元.由金融危机引发的对金融资源配置方式的思考.财贸经济，2009(11)

3.贾康，孟艳.招投标方式政策性金融：运转条件、发展空间与相关框架探讨.财贸经济，2009(10)

4.罗学东.政策性银行的转型思考.银行家，2007(12)

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商瑾（1983-），女，国网能源研究院，中级经济师，研究方向：财政金融。

王海涛（1972-），男，财政部财政科学研究所2011级博士生，研究方向：财政。