县级政府供给公共体育服务:责任、困境与突破

2013-05-05郇昌店肖林鹏杨茜萍

山东体育科技 2013年2期

郇昌店，肖林鹏，杨茜萍

(1.天津体育学院社会体育与管理系，天津 300381;2.天津体育学院纪委办公室，天津 300381)

1 问题的提出

政府在公共体育服务供给中扮演着重要角色，对我国公共体育服务的发展发挥着巨大作用。刘鹏局长在2012年全国群体工作会议上指出:一些地方政府未能充分发挥向公众提供公共体育服务的职能，公共体育事业投入不足，基层公共体育服务能力薄弱。由此可见，切实提高政府公共体育服务的供给能力，对推动我国公共体育服务均等化具有重要意义。

虽然政府的公共服务职能日显重要，体育领域也对政府公共体育服务职能进行了研究［1-2］，但上述研究多从整体性政府的视角出发，没有意识到层级政府在公共体育服务职能方面的区别，因此无法为深入分析层级政府之间的职能区别提供借鉴。大多数研究集中对中央政府公共体育服务职能的介绍，针对省级［3］及以下政府的研究较少，讨论政府公共体育服务职能时，研究重心上移之取向明显。

鉴于前期研究表现的视角盲点，本研究以基层政府的代表——县级政府为研究对象，以历时的视角对我国县级公共体育服务职能之历史生成过程进行考察，以共时的视角分析县级政府公共体育服务之困境，辅以实地调研(东部SD省LS县，中部HB省YC市辖区县，西部YN省DL州)对相关观点予以佐证，针对性提出相应的解决措施。

2 县级政府公共体育服务责任历史生成过程考察

按照层级划分，我国政府层级划分为五个层级:中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇政府。按照政府分工理论，不同层级政府承担的公共体育服务职能亦有所不同。就处于基层的县级政府而言，其主要承担辖区内公共体育服务安排者责任。

县级政府对农村公共体育服务负责是历史生成的，并伴随着国家形势的变化几经改变。《中华人民共和国宪法》第107条规定:县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内……体育事业等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。从根本上奠定了我国县级政府的职能的法律基础。建国初期，主要由共青团组织组织实施县域内公共体育服务生产与供给，但也是以团县委作为主要负责机构。1965年6月，在北京举行的全国体育群众体育工作会议上对县级体育和市级体委职能初步予以确定，提出县级体委群众体育工作的重点应逐渐向农村转移，注重加强对农村体育的指导;市级体委在搞好城市群众工作的同时，也应加强农村体育的指导。市、县体委的工作，应向农村，兼顾县城和集镇［4］。县级行政机构负责辖区内的体育事业的思路在我国后续的农村体育工作中得到延续，在很多法规、政策和体育部门负责同志的讲话中得到体现(表1)。

表1 法律文件中对县级政府体育职能的规定

县级政府辖区主要面向农村，承担农村公共体育服务发展职责具有必然性，主要和县级政府的层级、功能和治理空间有关。第一，就政府层级而言，县级政府承上启下，联系省市政府与乡镇政府，是政府间沟通的重要节点。国家针对农民公共体育服务发展的多项内容，如农民体育健身工程、乡镇体育健身工程等，需要在县域内得以实现。第二，就具备功能而言，县级政府的机构、功能在基层政府中较为完整，较乡镇政府更为健全。在政府机构改革中，依旧设置承担体育职能的政府部门，但乡镇政府缺乏专职体育机构。第三，就治理空间而言，县级政府辖区横跨城乡，面向基层，面积大，人口多。截止到2007年12月31日，全国共有县级单位共2 859个。县域内陆地国土面积占全国陆地国土面积的94.0%，县域内人口达9.16亿，占全国总人口的71.0%［5］。其中，除市辖区外城镇人口较多外，其他县域内农村人口占绝大多数。至此可见，县级政府具备的完整财政和全面的职能成为服务农村发展的主动力量。作为全面履行政府职能最低一级政府，是政府职能充分发挥的实质承担者［6］，对国家公共体育服务政策的执行者，对民众感受国家的公共体育服务行为，具有重要意义。

综合而言，县级政府负责辖域内的农村公共体育服务的发展责任，不仅在我国相关政策法规上得到体现，而且极具现实必要性。由此可见，县级政府承担着我国公共体育服务，特别是农村地区公共体育服务建设的历史重任，为我国农村公共体育服务的发展，发挥了巨大作用。

3 县级政府供给公共体育服务的困境分析

我国农村公共体育服务发展水平滞后，既关涉农村公共体育服务对经济社会的巨大依赖性，同时与农村公共体育服务体制中政府能力短缺、社会组织缺失和乡镇精英短缺等要素相关。就农村公共体育服务的主要责任主体——县级政府而言，面对民众的需求和上级的指令性计划，其在公共体育服务安排方面凸显了很多现实问题，主要体现在如下几个方面:

3.1 农村税费改革后，县级政府承担公共服务事权过多

农村税费改革中，出于缓解财政收支矛盾目的，国家将原来主要由农民和乡镇政府负担的公共支出，如农村义务教育、计划生育、民兵训练、五保供养、文化体育等，逐步纳入县级财政预算，推行“以县为主”的投入体制［7］。这种体制虽使很多公共服务事项获得了更多的财政支持，但直接导致县级因事权而财政压力过大。就农村公共体育服务供给来说，承担主要投入责任的县级政府由于财政紧张，很难承担辖区公共体育服务投入所需资金，因此单单将投入的重心转向“县”，如果没有相应的公共财政作为支撑，不能解决我国农村公共体育服务存在的现实问题。

县级政府的公共体育服务能力不足，与我国农村公共体育服务投入主体的中央政府、省级政府和县政府的责任、能力和义务的不对称有关［8］。地方政府财政能力有限，但承担事权较多，无法提供充足的公共体育产品。课题组在对东部SD省LS县体育行政部门的访谈后得知，县级体育行政部门有限的体育事业经费多被用于机关人员工资支出与群众性体育活动的开展，仅有少量的经费用于体育设施的补充与维护。现今农村体育设施投入主要依靠上级转移支付和各种项目申请，在农村公共体育服务投入中，等、靠、要的思维较为严重。

3.2 县级财政能力薄弱，公共体育服务制度内供给不足

农村公共体育服务需要县级公共财政的支持。如今县级财政由于区域和来源的限制具有收入来源多样性、支出项目复杂性、管理多元性、县辖区间财政发展不平衡性等特征［9］。

政府利用公共财政发展公共体育服务属于制度内供给范畴。但是现在大多数县级财政是“吃饭财政”，困难局面比较普遍，发展农村体育的资金难以保证［10］。有学者对山西省 2006、2007、2008 三年间城乡体育经费做了对比后发现:年城市体育人均经费投入分别为0.735、0.864元及1.012元，而农村则只有0.081元、0.144元和0.152，可见农村体育投入极为短缺［11］。政府公共财政财政投入不足，地方政府通常采取提取体育彩票公益金补充的做法。体育彩票公益金曾经是制度外资金［12］的重要来源。《彩票公益金管理办法》规定，彩票公益金自2008年1月1日起按照《政府性基金预算管理办法》纳入预算管理。而《政府性基金预算管理办法》就是根据国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)制定的，至此彩票公益金完成了从预算外资金到预算内资金的转变。按照2006年的《山东省农民体育健身工程实施办法》，上级投入的农民体育健身工程经费即属于制度外资金补充公共财政的典型事例。与我国体育发展所需投入日渐增加相比，政府财政对体育投入总量与比例不升反降，以彩票公益金为代表的预算外投入超出政府预算内投入，急需引起高度重视［13］。

3.3 大部制改革后，体育工作逐渐边缘化

长期以来，我国存在政府职能分工过细、行政机构臃肿的问题。因此，推进大部制改革，将职责相近的部门合并的大部制属于顺应当前政府改革趋势的必要行为。在我国，体育与文化、教育、旅游、传播等部门在职能上较为相近、业务趋同，因此很多地方政府出现了体育与文化、教育等部门的合并，成立文体局、教体局等。国家出台指导性意见，40万以人口下的县不再单独设置体育、文化类等行政部门，截至2008年，全国共有县级体育行政部门2 625个，其中独立设置的763个，合并1 862个，合并比例达70.93%。基层体育工作普遍存在被边缘化的趋向。

大部制后，政府投入的资金除明确使用范围的之外，各部门争夺剩余资金的现象严重。各部门从自身利益出发，引用中央部委和上级业务主管部门的相关文件精神，夸大自身工作的重要性、必要性和不可替代性，从而获得资源注入。但是，无论体育与教育还是体育与文化的整合，体育行政日渐边缘化的趋势难以改变。课题组远赴YN省DL州调研后发现，该州体育局共18名编制，其中群体科、竞体科等虽有两个编制，但只有科长一人负责全市群体、竞体工作。而县级体育局大多已经合并，只保留主管教育、体育的副县长和体育股长负责全县体育事业。工作人员的主要任务是接受上级文件、传递上级精神和填报各种报表，难以顾及县域内体育活动开展、体育指导力量培育。虽然早在2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》(中发〔2002〕8号)中就明确提出“在机构改革进程中，体育机构只能加强，不能削弱”，但是在基层，政策的约束力已经逐渐淡薄，县级体育工作由于大部制改革受到削弱已是不争的事实。由此可见，县级体育工作很难得到有效开展。

3.4 县级辖区供给公共体育服务有限，区域狭窄，效率较低

农村公共体育服务涉及到体育活动开展、农村体育组织、场地设施、文化宣传和体质监测等多方面的内容。国家当前推行诸多农村公共体育服务项目，如“农民体育健身工程”、“雪炭工程”等，这些项目推行对改变农村地区体育局面具有重要意义。但是除了中央、省级财政以“项目治理”的形式资助农村体育发展外，就调查的东部和中部几个县级政府而言，其对农村体育事业的投入极为有限。主要投资分布于县城和城乡结合部，其他选择乡镇政府驻地作为建设区域，绝大多数行政村缺少政府体育直接投入，服务区域较为狭窄。并且有学者对实施农村体育健身工程的农村区域实证调查后发现，对农民的体育健身意识与行为等并无实质性提高［14］。

笔者调研中也注意到这一问题，农民对修建篮球场的认同感较低，因为当前农村由于外出工作等原因老年人、青少年人口居多，篮球场的使用效率较低，村民表示篮球场的修建，方便了周围农户晾晒农作物。上述言论的出现，笔者揣测与政府专注于供给体育设施等硬性服务项目，而缺乏相关软性项目，如健身宣传和指导等服务的供给有关。

综合而言，就农村公共体育服务“以县为主”的制度设计而言，其体现了区域公共服务由区域政府负责的理念。但是由于税费改革后我国地方政府财力有限，加之上级政府的专项转移支付不规范等原因，以县为主逐渐演化为公共体育服务的“地方化”，从而对农村公共体育服务发展水平的提高造成一定的消极影响。

4 县级政府供给公共体育服务的突破路径

针对我国农村公共体育服务以县为主发展模式的困境，本研究针对性地提出相应改革措施。对我国农村公共体育服务以县为主发展困境破解的考量，不仅要实现农村公共体育服务事权财权的匹配，而且要实现农村公共体育服务以需求导向的公共体育服务发展的转型，供给农民需求程度较高的公共体育服务产品。

4.1 以公共服务型为变革方向，细分县级政府的公共体育服务职能

公共服务型政府建设具有历史必然性。“我国经济将保持稳步增长的态势，2020年我国GDP人均超过3 500美元，进入中等收入国家行列。”(国务院发展研究中心主任王梦奎在2005年全国政策咨询工作会议上的讲话)。国家统计局统计信息显示，2003年我国人均GDP首次突破1 000美元，到2005年人均GDP已达到1 703美元。从历史经验和我国的实际看，人均GDP从1 000美元向3 000美元的过渡时期，既是从温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系深刻变化及公共需求迅速增长的关键时期［15］。基于这种判断，党的第十七届二次全体会议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，提出建设服务型政府的要求。

服务型政府建设对我国县级体育工作具有重要指导意义，即明确政府的供给责任，提高公共体育服务发展水平。对此，中共中央国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中明确提出:“体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家方针、政策，研究制定体育行业政策和发展规划，依法加强行业管理和提供服务上来。”因此，县级政府基于建设服务型政府，整合辖区内多种资源，消弭大部制改革后部门间的资源之争，以建设服务于区域居民的文化体育服务体系作为工作目标，对推动地方公共服务水平提高具有重要意义［16］。

4.2 顺应“省管县”的改革趋势，建立多级统筹的财政体制

实践证明，农村公共体育服务发展滞后的原因之一是县级政府财力局限。要发展农村体育，必须重视农村体育财政状况，在体育资金的分配上补偿农村，从而体现对农村体育的重视［14］。鉴于当前我国县级财政与事权冲突的现实，省管县改革逐步开展，通过对政府层级的简化，扩大县级政府在争取省级财政支持方面的话语权和自主权，达到强县扩权的目的，推动公共体育服务财政投入的可持续性。“省直管县”形成了省县两级财力分配框架，并辅以“乡财县管”进一步充实县级政府的公共财政能力，形成对辖区内公共事务包含内容公共体育服务的投入能力。县级政府公共体育服务责任，建议将公共体育设施的建设投入责任逐步上移，县级政府主要承担其管理、运营，同时以公共体育组织建设、活动开展作为主要供给内容。

多级财政统筹的同时，建议对中央和地方政府转移支付进行优化。目前，农民体育健身工程、乡镇体育健身工程、雪炭工程等属于体育领域的专项政府形式，在现实运行中，表现出一些非预料性后果，即地方通过包装地方优势项目并辅以地方配套而获得上级专项建设资金，一些地方苦于无充足的财政配套而无法申请这类项目，由此造成了条件好的地方越来越好而条件差的地方越来越车的“马太效应”，歪曲了我国公共体育服务专项发展的初衷。

4.3 提高农村居民的利益表达能力，建立需求导向的供给体制

我国农村公共体育服务发展滞后，与农民群体体育利益表达缺陷存在必然联系。社会转型期，各种群体利益分化较为明显，处于城乡二元结构中的农民，在人大代表比例方面弱势明显。因此无力阻止那些对农村不利的政策出台，也无法改变体育资源分配上的城市倾斜政策［17］。因此，农民群体在相关权益的表达和维护上容易处于失语状态。建议提高农民群体在人民代表大会成员中的比例，确保农民有充足的利益表达和决策制定的权利。

需求导向是当前公共体育服务改革的重要方向。基于不同区域、层次和人群的公共体育服务供给应该体现出区域化、层次化和多样化的特点，从而满足民众不同的公共体育需求。调研中发现，地方政府在对公共体育设施进行投资时，倾向于建设水泥篮球场和灯光篮球场，对缓解农民体育健身需求具有重要意义，但部分偏远农村青壮年劳动力普遍外出打工，老年人根本不能参与运动强度较大的篮球运动，他们急需的是以体育保健养生为主要内容的体育信息和体育指导服务。基于此，在公共体育需求日益膨胀的背景下，体育行政部门更需要明确公共体育服务需求导向，采取积极措施以实现公众的需求和利益［18］。

4.4 变革县级政府公共体育服务供给结构，扩大供给区域

根据调研中体现出来的问题，坚持政府意愿的公共体育服务供给取向对改善农村地区公共体育服务收效甚微。鉴于当前农村健身需求膨胀的事实，在加强农村体育设施建设的基础上，县级政府应进一步弥补此前对体育宣传、体育指导等软性服务供给的不足，引导农村建立体育组织，提供必要的体育健身培训，建立乡村体育健身指导队伍，形成全民体育健身的氛围，提高农民参与体育运动的积极性。

改变过去以县城和城乡结合部为主要建设区域的做法。在乡镇选择具有辐射性、人口众多的行政村作为示范点，同时在其他行政村提供相应设施，利用乡村民俗、节令等活动推广体育活动。积极引导民众参与公共体育服务建设，以民众的支付意愿为支撑推动辖区农村公共体育服务的持续发展［19］。

5 结束语

县级政府承担农村公共体育服务发展具有历史生成性，同时具有一定的现实意义。但与日渐膨胀的公共体育需求相比，县级政府供给公共体育服务面临的障碍较大，需要借助我国建设服务型政府的趋势，推动体育行政领域从行政观念到具体行为的转变，壮大农民的利益表达意识和权利，提高县级政府公共体育服务供给的针对性，从而提高农民对公共体育服务的满意度，推动县级政府公共体育服务职能优化和提高，服务于建设体育强国的目标。

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