如何推进政府创新

赵强

政府创新已成为一种世界性潮流。自20世纪80年代以来，美国政府尤其是美国的州和地方政府，进行了“重塑政府”（ReinventingGovernment）的行政改革运动；英国、澳大利亚和新西兰开展了全面系统的“新公共管理”（New PublicManagement）运动。我国自20世纪90年代以来也掀起了地方政府创新的热潮。党的十八大报告把“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”作为我国政府在新时期实施行政改革和创新的重要目标。那么，什么是政府创新？如何理解政府创新？又如何推进政府创新呢？

一、什么是政府创新

创新是不同学科领域学者热议的共同话题。熊彼特认为，创新就是要“建立一种新的生产函数”，就是要把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进生产体系中去，以实现对生产要素或生产条件的“新组合”。作为资本主义“灵魂”的“企业家”的职能就是实现“创新”。显然，熊彼特对创新的界定是针对私人领域的企业，并不是公共部门。由于公共部门与私人领域有着本质的不同，所以对政府创新的界定必须考虑公共部门自身的独有特征。

按照罗杰斯对创新的定义，一般地，可把政府创新界定为是“一种被政府和公共部门视为新颖的观念、实践或事物。”但这一定义未能全面揭示政府创新的本质内涵。结合政府自身及其职能特征，所谓政府创新就是指用新的思想理念、手段目标和技术方法对政府行政管理系统（包括行政管理观念、组织战略、管理技术、管理文化和行政流程等）进行改造和重构，不断提高政府行政管理和公共服务效能以及增进公共服务价值的活动。第一，政府创新的性质是一种活动；第二，政府创新的根本目的是增进公共价值，提高公共服务效能；第三，政府创新的新颖性在于它是新的思想理念、手段目标和技术方法在政府及其部门中的应用。这个新的思想理念、手段目标和技术方法既可以是在本国家、本地区以及本部门的第一次应用，也可以是在别的国家、别的地区以及别的部门已经应用而通过组织学习在本国家、本地区以及本部门的应用；第四，政府创新的内容既包括行政管理观念、战略、技术，还包括文化以及行政流程等，内容广泛；第五，政府创新的变化性即政府创新是政府组织的再造和重构。当然这个变化有量变，也有质变，有根本性的也有渐进式的。

二、怎样理解政府创新

政府创新是一种复杂的公共组织变化过程。由于受众多因素的制约和影响，政府创新形成和演变的轨迹往往不是线性的而是具有明显非线性特征的复杂动态过程。政府创新过程的非线性特征在一定程度上会制约政府创新实施后的综合效果。

国内外许多政府创新实践表明，政府创新不会总是一帆风顺的，往往会遇到许多障碍和阻力，有时甚至陷入进退两难的境地。如阿尔舒勒和罗伯特·贝恩列举了美国政府创新所面临的6种困境，分别是责任、范式、分析、结构、推广和动力困境。伯林斯通过比较美国与加拿大政府创新实例，将政府创新遇到的阻力分为三类，分别来自于官僚体系、政治环境和外部社会环境。目前中国地方政府创新在持续推进方面也遭遇到严重的困难。有近乎1/3的中国地方政府创新奖的获奖项目，在实施几年之后，处于停滞状态甚至名存实亡。有人感叹说，“人走政息”已成为中国地方政府创新的普遍现象。

政府创新过程是指政府创新的形成、发展、演变及终止。政府创新过程是由酝酿、决策、采纳和实施等一系列不同阶段组成的，通过分析一项政府创新为什么会生成、发展、成熟以及终止，可揭示导致这项政府创新发展演变的原因，识别政府创新生成、实施和扩散的阻力和动力，从而更好地推进政府创新。

当一项简单的政府创新被采纳和实施时，政府创新各个阶段的发生多趋向于遵循一种线性的模式。然而，大多数政府创新是复杂的，这些政府创新过程的各阶段常常变得混杂甚或重复。伴随复杂政府创新过程的时常是一种曲折反复的、具有反馈和前馈控制特征的循环过程。

三、如何推进政府创新

面对政府创新的复杂挑战，要持续有效地推进政府创新，需要重点把握以下几个方面：

1.明确政府创新目的

政府创新的根本目的是增进公共价值，提高公共服务效能。衡量一项政府创新是否增进了公共价值，有两方面的标准：第一，该政府创新是否有效满足了社会公众对它的期望和要求；第二，该政府创新的运营成本是否合理。若以合理的运营成本满足了社会期望，则该政府创新为社会创造了公共价值。推进政府创新，首先必须明确目的。举例来说，1995年新加坡政府推行了“21世纪公共服务计划”（简称PS21），旨在培养一种优质的服务态度，以高质量、礼貌待人、迅速的回应来满足公众的需求；通过运用现代管理工具和技术，适应持续变化的环境，以提高工作效率和效能，同时关注公务员的士气和福利。这是新加坡政府推行的最新改革计划，至今仍在进行。PS21计划实施后，新加坡政府在提高公共服务标准、改善服务提供方式和扩大民众进言建言的渠道等公共服务的各个方面都得到了不同程度的改善。

2.培育政府创新文化

政府创新文化是有利于开展政府创新活动的一种氛围，是政府创新精神及其表现形式的总和。建立良好的政府创新环境，营造浓厚的政府创新氛围，对政府创新的形成、实施和发展具有积极的促进作用。培育政府创新文化，应分别从政府顶层、中间层和底层塑造有利于政府创新的文化氛围。新加坡政府治理的成功之处，不仅仅在于与时俱进的政府行政体制改革，更在于在东西文化有机整合的基础上重塑国家主导价值观。特别是在处理好经济发展与文化传承、宗教信仰与族群和睦、言论自由与媒体责任等平衡上，新加坡探索出了一条不同于西方国家的东方模式。独特的国家价值观，奠定了政府创新建立和发展的文化基础。

3.塑造创新型的公务员队伍

公务员创新能力是政府创新的关键，富有创新精神和创新能力的公务员是推动政府创新的核心力量。新加坡政府治理的成功经验之一就是培养一支富有创新意识的国家公务员队伍。新加坡政府主动与私人企业、国外企业进行人才竞争，通过各种途径吸引优秀人才加入公务员队伍，保证社会精英充实公务员队伍。实施公务员“持续培训”政策，形成多层次的公务员培训体系。新加坡对公务员每年进行一次绩效考核和潜能评估。为确保公共服务部门的“优秀领袖人才”后继有人，新加坡从上个世纪90年代开始，把公务员考核评估的重点，由“工作表现”转到“潜在能力”。评估潜能的最大好处是可以衡量公务员的长远表现，并初步预测其退休之前所能胜任的最高职位。对被认为有发展潜力的公务员，政府部门将安排适当的培训机会（包括选送到欧美国家一些著名大学深造）以及发展机会（调任更合适的职位），并据此策划所在机构的继任计划。

4.建立政府创新激励机制

政府创新不会生成和发展于真空中，而是根植于一定的制度空间。政府创新激励机制构建是政府创新制度空间的基础。要有效推进政府创新，就需要自上而下地从制度和政策层面形成促进政府创新持续发展的激励机制。这些激励机制包括设立政府创新奖励制度和绩效考核制度。如美国在1986年就由哈佛大学肯尼迪政府学院主办设立了“美国政府创新奖”，该项政府创新奖励制度在引导美国州和地方政府改革、鼓励政府创新、推广创新经验等方面，起到了重要作用。利用政府创新奖励和绩效考核的平台，可积极推进政府创新。

5.促进政府创新学习

政府创新可划分为两类：一类是创造型创新，即政府自己首先实行的创新；另一类是借鉴型创新，即政府通过对其他政府、部门或私人组织的学习而采纳的创新。政府创新学习是指某个政府或部门借鉴其他政府部门或私人部门创新的经验，并利用到自身的运行中。政府创新学习包括横向学习和纵向学习，横向学习指同级政府及部门之间的学习；而纵向学习则指上下级政府及部门之间的学习。要推动政府创新，不仅需要加强政府创新的横向学习，也需强化政府创新的纵向学习。新加坡政府创新体系由前瞻思考、反复思考和换位思考三因素构成，前瞻思考（Thinking Ahead）是识别环境中未来的发展趋势的一种能力，其目的在于获得一种远见，它要求领导者不断学习新知识、了解新事物、开阔新视野、为未来做好准备；反复思考（Thinking Again）是一种自我否定的能力，它需要客观地评估政府自身以往的做法，是否仍然适应当前环境，是否需要重新设计以取得更好的效果；换位思考（Thinking Across）是一种跨越式学习的能力，跨越传统界限和边界，汲取他人的经验和思想为自己所用，不仅跨越时空，还跨行业、跨领域，只要是对政府执政有益的经验，都可以经过重组、整合，为我所用。新加坡70%的政府创新思想是从国外学习来的。

6.广泛应用现代信息技术

现代信息技术对政府管理创新提出了严峻的挑战。作为信息技术和政府创新相结合的产物，电子政务已成为政府创新的技术手段和重要平台，它必将对政府管理范式产生重要的影响。要有效推进政府创新，必须广泛而深入地促进现代信息技术在政府及其有关部门的应用。为了改善公共服务的提供方式和质量，新加坡政府应用信息技术来整合政府各部门的职能，力争完成服务的集成传递并向公众提供一个无缝隙的公共服务平台。新加坡政府在1999年4月建立了“一站式”、“一窗口式”的公共服务虚拟社区，即电子公民服务中心（E-Citizen Center）。本国公民人生旅程的每一个重要的节点，如出生、上学、结婚、就业等都可以在这个中心找到政府相关信息并办理相关手续。公民可以上网来选择不同的公共服务。另外，民众也可以通过政府网络进行缴税、退税等活动。电子公民服务中心由9部分组成，包括商业、教育、就业、家庭、卫生、住房、法律和秩序以及交通等。2007年电子公民服务中心重新组合成7个部分：文化（休闲与体育）、防卫和安全、教育（学习和就业）、家庭和社区发展、健康和环境、住房以及交通和旅行。电子公民服务中心使得新加坡的各个政府机构之间打破壁垒，以整合且无缝的方式向公民提供他们所需要的服务，从而完成了信息与服务的集成传递。该中心被认为是全世界迄今为止发展最为成熟的电子政府治理模式。

7.积极推进组织变革

从某种意义上，政府创新实质上是政府组织变革的过程。由于政府创新和官僚制的互相排除，如果不辅之以相应组织结构的调整和组织流程的再造，政府创新往往难以取得预期的成效，也难以获得持续健康的发展。政府创新组织变革是打破现有的政府部门内部、政府部门间及政府之间协调、沟通和联系的方式，以及责任和义务的分配形式。要持续有效地推进政府创新，需要以政府组织结构的扁平化和网络化为目标，改进现有政府部门内部、部门问及政府间协调、沟通和联系的方式，以及责任和义务的分配形式，或创建新的政府组织结构。新加坡持续不断地改进政府的组织设计和结构。上世纪60年代，当住房和就业问题困扰新加坡时，新加坡政府就适时成立了法定机构来发展和实施公共政策，如建屋发展局（Housing Development Board）。这些法定机构具有的社会化组织模式和企业化运营方式使政府部门具有了推进和实施政府创新的灵活性和高效性。这显示了组织结构变革是政府创新取得成效的重要条件。

（本文是教育部人文社会科学规划基金项目（12YJA810021）、江苏高校优势学科建设工程资助项目、南京财经大学2012年校级预研究项目（Y2012004）成果之一。）

责任编辑：丁和平