概念辨析：“去行政化”还是“去官僚化”？

杜文军 曾思远

收稿日期：2013-04-22

作者簡介：杜文军，石河子大学师范学院副教授，硕士生导师，博士；曾思远，石河子大学师范学院2011级硕士研究生。（新疆石河子/832000）

摘 要：针对“行政化”等于“官僚化”的认识误区和“去行政化”就是“取消行政”的理解偏差，文章从词性、内涵等方面对“行政化”和“官僚化”进行了明确的区分。经比较分析得出，高校的行政管理问题是消极的行政化，或者说是“官僚化”；高校“去行政化”就是取消“官僚化”的部分，而非简单地“取消行政”。

关键词：行政化；官僚化；去行政化；去官僚化

自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）中明确提出“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”以来，高校“去行政化”已然成为教育界关注的焦点问题。诚然，“去行政化”的出发点是还大学一个自由之身，或者说是弘扬大学自由之学术精神。但是，目前关于高校行政管理问题的诸多研究存在两种误解：一是将“行政化”等同于“官僚化”，认为高校的行政管理问题既可以说是“行政化”，也可以说是“官僚化”；二是将“去行政化”理解为取消行政部门，完全摆脱行政管理。针对第一种误解，笔者认为，高校的行政管理问题，使用“官僚化”一词更为贴切；针对第二种误解，其正确的理解是《纲要》所指的“取消行政化管理模式”并非是要求大学取消行政，或者大学可以不要专职的行政管理人员，而是要求大学应纠正过分消极的行政管理方式，也就是要求高校取消“官僚化”的部分，以使教育行政部门和高校行政管理部门能够更加注重科学管理，提高管理效率，更好地服务大学发展目标。

一、“行政”与“官僚”

“行政”一词在中国最早见于《孟子·梁惠王上》：“为民父母，行政，不免於率兽而食人，恶在其为民父母也？”[1]由此可见，最早说“行政”，主要是指执掌国家政权，掌管国家事务。狭义的理解是指国家（政府）的行政机关及其管理行为，即公共行政。广义的行政也包括一切社会组织的管理活动[2]，如私营部门的行政。现在通常所说的公共行政包含有计划的活动，它关注政治和政策制定以及法律的执行，且主要集中于政府的行政部门。戴维·H·罗森布鲁姆和罗伯特·S·克拉夫丘克将公共行政定义为“运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能”[3]。公共行政与私营部门的行政的最主要的区别在于“公共性”，然而，无论是公共行政还是私营部门的行政，其主要职能都可以概括为：制定相关的政策（或制度），根据需要进行资源和人力的合理分配，实现优化、高效管理。从特征上说，行政和韦伯所说的科层制（或者说是理性官僚制、官僚制）具有相同的特征：（1）根据组织目标分工并实现专业化；（2）实行等级制原则，建立合法权威；（3）通过稳定的规章程序运作；（4）其职位占有者具有非人格化的理性特征；（5）普遍性的用人标准，量才用人。[4]

韦伯所说的“官僚”实际相当于我国文化背景下的“行政”。在我国，通常情况下，当人们提到“官僚”时，总会联想到“多层次的管理步骤、繁琐的规章制度和组织形式、复杂的审批程序等”，简言之，就是类似于古代“三跪九叩”式的繁文缛节。据词典中的解释，“官僚”一词主要包含两层意思，第一层指官员、官吏，第二层指官僚主义。官僚主义是指官僚脱离实际，不关心公众利益，工作效率低下的工作作风和领导作风。[5]《辞海》中对“官僚”进行了较为详细的阐述：“指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。如不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任；独断专行，不按客观规律办事，主观主义地瞎指挥等。有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。官僚主义是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映。”

通过比较上述两个词的解释可知，二者并非等同，亦不能混用。首先，词性的感情色彩不同。“行政”是中性词，无所谓褒贬；而我国文化背景下的“官僚”通常带有贬义的成分。其次，所指对象不同。“行政”指的是特定组织的某一类活动，而“官僚”则通常指某一类人或一种做事的方式、风格。再者，人们对待二者的态度不同。由于褒贬等情感因素，“官僚”往往不被社会提倡，甚至被打压，“行政”却是组织正常运行之必须。

二、“行政化”与“官僚化”

当“行政”和“官僚”变成“行政化”和“官僚化”时，词本身的性质和状态均发生了转变，表示一种动态的趋势，其中增加的“化”字含有“使之变成、使之成为”的意思，而“化”本身也包含事物变化有两个方向，要么向好的方向发展，要么向差的方向转变。譬如，“行政”和“行政化”，“行政”本身指一种活动，而“行政化”指组织的行政特征越来越明显，表示一种变化的趋势。所以说，“行政”不等于“行政化”，同理，“官僚”也不等于“官僚化”。那么，究竟什么是“行政化”，什么是“官僚化”呢？

关于“行政化”的定义，目前没有一个确定的说法，研究者多数是从表征、特点的角度对“高校行政化”做出了解释。如北京师范大学钟秉林教授关于大学“行政化”的解释：以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化和滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理。[6]杨德广教授从高校内部行政管理方式的角度提出，高校管理行政化是指不顾教育规律和学术规律，完全依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理教育、管理学术。[7]阎光才教授站在韦伯的理性官僚化的立场，认为高校的确受制于政府过于强大的控制，以及学者受到行政机构过多的干预，而附带有过于浓厚的“官僚化”色彩，但是高校的“行政化”却又缺少“官僚化”所应具有的刚性和人格化特性。[8]综合借鉴以上说法，学者们普遍认为的“行政化”指行政过多干预其本不该干涉的事物，最终导致人、财、物方面难以实现管理效益最优化。

关于什么是“官僚化”，还要从韦伯说起，因为他是官僚制分析最重要的代表人物之一。但正如前文所述，由于韦伯提出的“官僚”与我国的“官僚”内涵大相径庭，因此，韦伯提出的“官僚化”和我国通常所说的“官僚化”有着明显的区别。其一，从词的感情色彩上说，韦伯的“官僚化”属中性词。他认为“官僚化”是组织或者团体正常运行所具有的“严密而清晰的科层结构”。“官僚化”既有“善”的一面，也有“恶”的一面。其“善”与“恶”是由“投入”和“产出”衡量，当投入大于产出时，是“恶”的表现，反之，是“善”的表现。相对于韦伯的“官僚化”说法，我国历史背景下的“官僚化”带有浓厚的贬义色彩。在我国，组织“官僚化”意味着机构臃肿、低效行事，更意味着托关系的潜规则盛行。这种对于“官僚化”的理解恰与沃伦·本尼斯所认为的官僚制特点相吻合：（1）老板没有（而下属有）技术能力；（2）独断而愚蠢的规则；（3）地下的（或非正式的）组织破坏或甚至取代正式的组织；（4）角色的混乱与冲突；（5）以非人性残酷对待下属，而不是以理性或法律为基础。[9]其二，从利益的角度上讲，韦伯的“官僚化”虽然对于组织而言也有“恶”的可能性，但是组织管理人员在运用官僚模式进行管理时，却是以“效率”作为“至高的善”和“终极目标”，也就是说，管理人员是站在组织整体利益的角度实施管理。而在我国，通常所说的“官僚化”往往指管理者在决策和行为时，从个人利益的角度出发，不考虑组织的整体利益和办事效率，最终导致组织办事低效。其三，从管理过程中是否考虑“人情”因素的角度上讲，韦伯所说的官僚化是一种理性的官僚化，它强调在管理过程中采取“非人情”。韦伯认为官僚制的优势在于“理性”，一切“非理性”的情感都会影响工作效绩。而我国的“官僚化”概念中，“官僚化”就意味着人情和非理性，所以在官僚交往中存在大量的人情、请托和讨价还价的现象。

通过对比两个不同的文化背景、社会背景的“官僚化”可知，韦伯的“官僚化”具有明显的“理性”色彩，而中国传统意义上的“官僚化”带有浓厚的“非理性”。从利益、效率和人情的角度上说，行政化分为积极的一面和消极的一面，其中韦伯所说的“理性官僚化”就是积极的行政化，而“非理性的官僚化”才是消极的行政化，二者有显著的区别。立足于我国传统意义的“官僚化”的立场上看，笔者认为，“官僚化”是指一种以行政级别划分组织管理的责、权、利，且管理人员在组织运行中过分强调职位职权，具有官员特征，将“官本位”人格化，对组织机构的发展起到反作用，导致机构办事效率降低的做事风格。

清楚了“官僚化”的基本概念，现在再来看什么是“行政化”。从上述论述可知，“官僚化”是“行政化”的消极发展趋势，也就是学者们所认为的行政程序过分的繁杂，导致了人、财、物不必要的消耗和浪费。从基本概念上分析这两者之间的区别和联系，则很容易发现，“行政化”和“官僚化”是两种完全不同性质的术语，但同时也有一定的联系。在权力的使用上两者都含有过分行使的成分，但从效率的角度上说，“行政化”和“官僚化”还存在较大的区别。首先看“行政化”。“行政化”一般分为两种：一种是行政人员严格按照规章制度，一切照章办事，并严格遵循管理规律，在办事过程中利用行政权力，充分发挥团队的力量，使组织的人力、财力、物力等资源实现最优化的配置，从而提高组织效率。另一种是行政人员为了掩饰内心的无知，一切以己之利为出发点，利用行政权力对其它机构或者部门进行过分干预，导致机构办事效率低下，组织发展缓慢、停滞甚至倒退。两种朝着截然相反的方向发展的“行政化”最终导致组织在效率上呈现出完全不同的发展趋势。第一种“行政化”中的管理者的出发点是为组织利益着想，是“善”的，可以称之为“积极行政化”；而第二种“行政化”中的管理者的出发点是为了自己的利益，是“恶”的，可以称之为“消极行政化”。这正如重庆工商大学副校长陈运超教授所提到的，行政管理之所以成为人人喊打的过街“老鼠”，其实并非行政管理惹的祸，症结在于过度行政管理所导致的官僚化。[10]陈教授所说的“过度的行政化”，其实就是前文提到的“消极行政化”。再来看“官僚化”。“官僚化”通常也有两种表现：一种是管理人员不懂管理规律，盲目遵循规章制度，实行繁琐的办事程序，但却并非为了谋取个人利益，导致机构效率低下；另一种是管理人员将行政权力作为自身谋求私利的工具，为追求自身利益最大化，过分夸大行政权力，从而影响组织利益和办事效率。

虽然“行政化”和“官僚化”都有两种不同的表现，并且都可能影响机构效率，但是单从利益和目的的角度讲，两者有本质的区别。然而，在区别的同时还存在一定的联系：“行政化”在一定程度上会导致“官僚化”，而“官僚化”却不是“行政化”。

三、结论

（一）高校“官僚化”不等于“行政化”

如果说仅仅为了所谓的名称或者叫法，长篇阔论地区分“行政化”和“官僚化”，实在没有必要，但若是为了针对高校的行政管理问题提出正确而有效的改革方法，就必须从高校目前的处境和表现明确它究竟是“行政化”还是“官僚化”。

总体上讲，高校已经到了没有丝毫自由空间的地步，对外没有自主权，对内缺乏学术自由权。外部教育行政管理部门对高校的行政管理和高校内部不断扩张的行政权力对学术权力的挤压使倡导科学和自由的现代大学理念在高校几乎没有容身之所。目前，高校外部教育机构和内部行政部门都呈现出机构臃肿、效率低下的“机关”现象。

从外部教育行政机构的行政管理看，高校已然成为教育行政机构的附属机构和教育部门行政权力扩张的场所。具体表现为：其一，高校没有自主办学权。政府将大学视为其附属机构，高校从办学起点开始就任由行政部门发号施令。其二，高校没有自由的人事权。这不仅体现在高校的校长是由教育行政部门直接任命，还包括学校每年应该聘任的教师数量、招收的学生数量以及教师的职称晋升等都需要经过上级的批准才能照章行事。其三，高校教师缺乏自主科研权。教育行政机构通过控制科研经费，使高校教师只能在给定的范围中选择申请科研项目，一旦申请的课题不属于给定的科研范围，则很难被审批立项，相应的科研经费自然会拱手他人。

从高校内部的行政管理来看，行政部门拥有绝对的话语权，高校内部散发着浓重的官僚味。首先，高校内部人员实行严格的等级划分。行政人员拥有同政府官员类似的行政级别，同样分为正处、副处、正科、副科等，并且在日常工作中，同政府部门一样，实行指令性的工作安排方式。不仅行政人员有等级划分，在一些高校中教授也被划分等级。2008年3月《南方都市报》发布消息说：“教育部所属各高校正在紧锣密鼓地进行教授评级定岗工作。据介绍，高校教师的岗位分为13个等级。教授岗位分一至七级。其中正教授岗位包括一至四级，副教授岗位包括五至七级；中级岗位分三个等级，即八至十级；初级岗位分为三个等级，即十一至十三级。”[11]其次，行政部门“裙带”现象比比皆是，到处充满“人情味”。为了延伸、扩大行政权力，方便今后办事更顺利，一些行政人员设法将自己的亲戚朋友安置在行政岗位，使行政机构形成了一张由裙带规律支配的亲连亲的权力关系网。第三，师生均表现出强烈的“拜官主义”做事风格。教师方面，部分教师为了谋求官职想方设法与校、院领导搞好关系；一些教授宁可放弃教学、放弃科研而选择做官。学生方面，通常是有官职的教师的课堂上出勤情况要好得多；研究生选择导师时，经常是“有官职的导师挑学生，没官职的导师被学生挑”。此外，资源垄断现象明显。一旦有机会外出学习、培训或者参加会议，行政人员利用自己行政职位的优势优先选择，导致一些普通教师缺少外出学习和能力提升的机会。

诸如此类的行政管理现象还有很多，整体上看，都有一个共同的特点：与“官”有着紧密的关系。从动机上说，一些行政管理人员首先考虑的是自身利益而不是为了使组织能够更好地运行；从做事风格上讲，大都遵从上下级的命令式，且严格按照规章要求；从办事效率上看，不管处理的方式是否妥善，只要对“升官”有好处，哪怕多耗费几日，也要层层上报，向领导请示。类似的行政管理现象无不渗透着浓厚的“官文化”，高校已不再是简单的“学堂”，取而代之的是官味十足的“官场”。因此，高校行政管理问题不是简单的“行政化”问题，而是“消极的行政化”或者说是“官僚化”问题。

（二）高校“去行政化”不等于取消行政

遵从《纲要》的说法，我们仍然将其称之为“去行政化”，但前文已经明确，这里所说的“去行政化”实际是去“行政化”中消极的成分，也就是“去官僚化”，目的在于还原科学的行政管理。

高校行政管理是高校管理工作的重要组成部分，也是高校的一项基础性工作，在保证高校正常运转、促进高校教育教学等各项工作开展中具有十分重要的作用。[12]相对于高校教育、科研活动而言，行政管理具有辅助性的作用。众所周知，现代大学无论在规模上，还是在复杂性和社会影响力方面皆史无前例。无论是教师数量、学生规模，还是专业设置、研究领域，其范围和规模都远远超过以往任何时候的大学。如此庞杂的高校想要正常运转，如果仅依靠教师在教学和科研的同时再进行日常教学管理，且不说从工作量和管理的质量及效率而言几乎不可能完成，即使能够勉强完成，从管理经验和技巧的角度讲，让绝大多数教师从事管理工作难免出现管理上的“外行管内行”的混乱现象。所以，高校不得不设置一些专门的管理岗位，聘用一些专职管理人员担任高校日常的管理工作。除此之外，高校的行政部门还肩负着资源优化配置、部门组织协调、教学监督检查等重任，因此，事务繁杂的高校不能没有行政，更不能取消行政。当然，在肯定行政或者说是行政部门的同时，还需要明确一点，那就是高校的行政必须是“积极的行政”，且需具备人情的特点，这里所说的人情是指高校的行政要在必要的情况下让步于学术，给学术以人情照顾，毕竟，学术发展才是高校发展的硬道理，而行政的主要职责是服务。

对于高校“去行政化”就是取消大学行政部门和行政管理的认识，是从根本上对“去行政化”的一种理解偏差，如此取消行政部门的说法和做法只会使高校的管理处于更加混乱的局面。同样，单独“去掉高校的行政级别”也不能解决我国高校行政化的问题，只有从根本上改变“行政权力独大，首长意志严重”的行政管理方式，并对此形成最基本的共识，才能进一步谈高校该如何“去行政化”。

参考文献：

[1]蒋华林.“去行政化”就能建成现代大学制度？[J].高教探索，2012（6）：10.

[2]陈学飞.高校去行政化：关键在政府[J].探索与争鸣，2010（9）：63.

[3][9]戴维·H·罗森布鲁姆， 罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].张成福等校译.北京：中国人民大学出版社，2002.5-6，154.

[4]王春娟.科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论[J].学术交流，2006（5）：57-58.

[5]崔岐恩，张晓霞等.解析我国高校去行政化[J].教育导刊，2011（2）：60.

[6]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010（9）：4.

[7]杨德广.关于大学“去行政化”的思考[J].教育发展研究，2010（9）：19.

[8]阎光才.关于高校“去行政化”议题的省思[J].清华大学教育研究，2011（1）：14-15.

[10]陈运超.大学“行政化”是个问题[J].复旦教育论坛，2010（3）：24.

[11]熊丙奇.中国教育的100份诊断报告[M].上海：上海世界书局，2010.94.

[12]郭武军.高校行政管理的重要性、意义及措施[J].辽宁行政学院学报，2007（6）：234.

（责任编辑 陈志萍）