改革

张锋等

进一步释放户籍制度改革的红利 张锋

【核心提示】户籍制度改革的最终目标是实现公民依法自由迁徙，改革的关键是破除城乡二元结构，这是一个随着城镇化进程，逐步剥离附在户籍上的行政功能和福利分配功能，建立法治化、科学化的人口管理系统的渐进的改革过程。

全国人大十二届一次会议政府工作报告提出“要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展，”强调要“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁涉、安居乐业创造公平的制度环境。”户籍制度改革影响深远，牵动干家万户，关系到每个人的切身利益，必须坚持公平公正的原则，以促进农业转移人口自由迁徙、自由发展为方向，进一步释放改革的力量，推动城镇化健康发展

过去几年，由于有关方面的重视和推动，各地户籍制度改革步伐不断加快，在消除城乡壁垒、促进农民市民化上取得了明显进展，但相对于城镇化的快速发展来说，总体还显得滞后。城乡居民收入差距仍然明显，部分地区还有进一步扩大的趋势。许多地方相继取消“农业户口”和“非农户口”的划分，但由于城乡二元结构没有从根本上打破，城市化和工业化的矛盾还十分突出。总之，户籍制度改革越深入，面临的问题和挑战越突出。表现在：一是农村自我发展能力弱化而进城农民权益得不到保障。当前城镇化出现由政府、企业、个人多元推动的新趋势，农民“离农离土”步伐加快，在行政力量和市场力量双重作用下，城市从农村吸取大量劳动力、资金、土地等资源，使农村自我发展能力弱化。同时，进城农民长期处于“隐形城市化”和“半城市化”的生存状态，受限于户籍制度、社会保障制度等体制性壁垒而不能真正转化为城市市民。二是人口管理面临新的课题。由于越来越多农村剩余劳动力进城务工经商，现有二元管理的户口制度，已不能对现有人口进行有效管理，难以真实反映人口分布、劳动力产业构成及城市化水平，带来人口信息失真、管理缺位等问题。三是建立统一的劳动力市场仍存在制约。当前我国经济发展已全面进入国际市场竞争环境，需要在城乡范围整合资源，建立全国统一的劳动力市场。但由于旧的户籍制度尚未从根本上革除，公民的自由迁徙权仍受一定程度的限制，存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用人现象，阻碍城乡劳动力的自由流动。四是城市公共资源愈发紧缺。一方面，大量外来人口进入城市，分享老居民的福利待遇，损害其既得利益，造成新市民、老居民的关系紧张；另一方面，城市公共服务系统超载，造成教育、医疗、交通、社保等资源紧张。这些矛盾问题充分反映了当前深化推进户籍制度改革的必要性和紧迫性。

户籍制度改革的最终目标是实现公民依法自由迁徙，改革的关键是破除城乡二元结构，这是一个随着城镇化进程，逐步剥离附在户籍上的行政功能和福利分配功能，建立法治化、科学化的人口管理系统的渐进的改革过程。当前，户籍改革已经首先在小城镇和小城市打破城乡壁垒，正在逐步推进到大中城市，必须建立健全相关的法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。

促进农村劳动力有序转移和人口合理流动，提高城乡统筹发展水平。坚持“促进发展，服务民生；突出重点，衔接配套；因地制宜，分类指导；有序推进，稳妥实施”原则，努力完善以合法稳定职业，合法稳定住所为基本条件的户口迁移制度，加快落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。突破阻碍公民自由迁涉和就业的行政限制，以法律为准绳，以市场为导向，处理好平等、效益、稳定三者关系，通过科学设置门槛，促进人口合理流动。将户籍制度改革同劳动就业和社会保障制度等项社会改革结合起来，以城镇为基础，通过地区统筹，逐步建立统一的城乡一体化的劳动力市场。遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化和农业现代化、城镇化和社会主义新农村建设，大中小城市和小城镇协调发展。

完善社会保障，为流动人口构建从农村逐步、全面转移的良性循环机制。在城市建立有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，消除进城农民的后顾之忧。对农村人口已落户城镇的，应保证其享有与当地城镇居民同等权益。对暂不具备落户条件的农民工，有针对性地完善相关制度，切实解决他们在劳动报酬、子女上学等方面的突出问题。城市政府对农地转换为具有商业价值的非农用地过程中所产生的增值，抽取一定比例的土地增值税，同时开征商住楼房地产价值为税基的财产税，用于城市基础设施投资和流动人口基本社会保障。

尊重群众意愿，稳步推进地权流转。农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地，要尊重本人意见，不能强制或变相强制收回。实施土地用途管制，明确地方不得擅自扩大城镇建设用地规模，损害农民的财产权和收益权。制定耕地转建设用地跨地域“占补平衡”政策，突破建设用地标准不能跨地区平衡的限制。农民工外迁户口应允许附带用地复垦指标，让那些已经在外地城镇实现就业的农民，在流入地政府允诺有条件为其建造“农民工经济适用房”的前提下，退出其原有农村的宅基地使用权、土地承包权，将户籍连同复垦指标迁入城镇，流入地政府负责为转移复垦指标的家庭提供多项社会保障性补贴。

（作者系江苏省城市发展研究院院长、中国城市经济学会长江三角洲城市发展研究中心主任、教授）

深化土地制度改革势在必行 唐启国

城镇化的实质是减少农民，增加市民。城镇化进程不仅伴随人口向城市的集中，同时伴随土地城镇化进程。减少农民需要改革现行的农村土地制度，增加市民需要改革现行的城镇土地制度，土地制度改革是推进城镇化的基础与核心。

目前，随着城镇化快速推进，各地围绕土地的利益纠纷不断增加，土地制度改革滞后于城镇化的问题日益凸显。

土地城镇化与人口城镇化差距明显。城镇占用土地的速度总体快于吸纳人口的速度，1980年-2010年30年间，我国城镇建成区面积从5000平方公里扩大到46000平方公里，城镇人口由19140万增加到67113万人，城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增长2.5倍，土地城镇化与人口城镇化差距巨大。

城镇化进程中征地矛盾突出。征地问题涉及农民土地所有权和地方政府对土地财政的冲动等一系列深层次矛盾。就农民土地的所有权而言，需要明晰产权的土地，不仅包括耕地，也包括集体建设用地及宅基地的权属问题。以什么样的方式来保障集体土地所有者的利益，是通过产权制度保障，确定集体土地同权参与城市开发进程中的交换，还是提高现有的经济补偿标准，缓解征地矛盾，还缺乏明确的顶层设计。与此同时，地方政府对土地财政的依赖仍然严重，在加快征地制度改革上缺乏积极性主动性，改革面临的阻力比较大。

土地利用中的利益矛盾突出。据有关部门统计，2012年二季度全国商业服务业用地平均出让价格是每平方米5728元，住宅用地平均出让价格是每平方米4522元，工业用地平均出让价格是每平方米659元。工业用地平均出让价格仅相当于商业服务业、住宅用地平均出让价格的11.5%和14.6%。为保证土地征收中的资金平衡，土地经营者不得不压低征地价格，提高商业服务业用地和住宅用地的供地价格。过低的工业用地价格不仅损害了被征地群众的利益，而且造成工业企业无序扩张，影响产业结构转型升级，制约经济发展方式转变。

农业规模化经营面临土地难题。坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度是长期不变的基本方针，但土地经营规模偏小、偏分散的现象，给促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，增强农业综合生产能力，带来不利影响。同时，农村土地承包经营权流转市场发育不足，供求信息不畅、服务不到位，影响了土地的有效流转，进而制约农民市民化进程，阻碍城镇化顺利推进。

党的十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。在新型城镇化进程中，必须统筹推进相关土地制度改革，着力解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，实现土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，使城镇化真正收获城乡统筹发展、共同繁荣的成果。

全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。尽快完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

加快推进征地制度改革。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，征地必须符合土地利用总体规划和用途管制。逐步缩小征地范围，把符合规划、经批准转为社会建设用地的农村集体土地退出征收范围，允许农村集体经济组织以多种方式参与土地经营开发。改革土地征收办法，严格征地程序，约束地方政府以征地谋利行为。按照有关规定，国家为了公共利益需要，可以征收农民土地，但从现状看，公共利益用地大概不会超过30%，这意味着大部分土地属于非公共利益范畴，如果这类土地不能征收，就要允许土地进入市场，以保障进城农民获得相应的财产收入。

进一步完善征地补偿机制。依法征收农民集体所有土地，按照同地同价原则及时足额给集体组织和农民合理补偿。提高农民在土地增值收益中的分配比例，合理安排好被征地农民就业、住房、社会保障，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。

促进规范用地集约用地。建立和完善符合我国国情的用地制度，改革不合理的土地出让和使用机制，建立和完善符合社会主义市场经济体制的土地出让价格体系，使土地使用真正反映市场供求的内在规律。改变粗放、不合理的用地方式，严肃处理浪费土地行为，促进土地集约经营，提高土地使用效率。

推进土地承包经营权依法有序流转。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县、乡、村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转；结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题，发展多种形式的适度规模经营，不断提升农业经营综合效益。

（作者系江苏省城市发展研究院城市评价中心常务副主任、二级教授）

【延伸链接五】

成都土地制度改革出新招

一是发放“耕地保护基金”。建立由市、县两级财力支持的耕地保护金制度。二是“全面确权”。按照先易后难，“应确尽确”的原则，分类依次制定农村土地确权办法。三是实行“城乡建设用地增减挂钩”政策，使建设用地置换在城乡统筹中发挥更大作用。四是首创集体建设用地“招、拍、挂”制度。五是搭建土地交易平台。按有限责任公司法律架构，成立了“成都市农村产权交易所”。成都的经验是“确权是基础，流转是核心，配套是保障”。

（本刊综合整理）

责任编辑：尤健