基于公司治理理论借鉴的城市治理结构的探讨

王雅莉 刘洋

摘要：伴随着我国城市化进程的加快，产生了一系列城市管理问题，呼唤着城市治理理论的创新。治理理论广泛应用于城市治理领域，借鉴两权分离理论、利益相关者理论、委托代理理论及超产权理论等发展比较成熟的公司治理理论，建立由股东大会、董事会、监事会和执行经理组成的行之有效的城市治理结构，可以实现由政府单一管理控制为主导的模式转向城市治理的多中心模式，这也是我国城市治理未来发展的理论导向和实践目标。

关键词：城市管理；公司治理理论；城市治理结构

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）05-0023-08

一、中国城市管理对治理理论的呼唤

伴随着快速的城市化进程，我国出现了大量的城市问题和城市管理问题。前者包括人口膨胀①、交通拥堵②、住房紧张③、环境污染、资源匮乏④、城市贫困⑤等问题，后者包括城市规划、旧城改造、老房拆迁、街头摊贩、占道经营、环境卫生、交通秩序、防灾防盗、消防安全、供水供电、绿地维护、综合治理等城市管理活动中出现的诸多矛盾。这些问题招致城市居民及外来打工者、经营者的不满与怨气，而一些城市政府对此感到束手无策。

可见，我国目前城市运行的现状是：成绩与问题共存，发展与阻滞并存。在城市的户籍管理、建设管理、交通管理、市场管理、城市化管理、开发区管理、治安管理等方面，各级城市政府的管理方法各异，效果也千差万别。例如，既有根据非农产业的集聚性共享要求进行城市基础设施的全面建设，也有模仿西方城市景观大搞“洋、精、尖”的城市水泥森林；既有兼顾汽车与人的通行要求根据科学的轴状规划布局城市道路，也有按照“城市圈”理解不断地“摊大饼”造成圈形半封闭路线；既有适应城市劳动力自谋职业和农业剩余劳动力转移需要允许广泛建设城市“专业市场”和进行一定的街摊经营，也有为了统一管理和追求城市街道“靓丽”要求从事小商品零售活动的人们必须进入市政府管辖的“大棚”；既有对进城“农民工”实行从居住、索薪到子女入托上学等一系列生存问题的人性化管理，也有广泛实行和不断地提高“买房入户”、“投资入厂”、“借读上学”等“城市租金”的；既有根据经济流、要素流的趋向、兼顾城乡统一发展实行科学的区域规划形成城乡互利的大、中、小城镇体系，也有单纯从“拿地”方便着眼大量征收城郊土地而形成诸多“城中村”的；既有按照城市自然历史条件和发展战略建设开发区招商引资形成城市广泛的产业链条和产业集群，也有为开发区而开发区导致“晒太阳”土地和严重“污染区”的；既有整合多条系统建设统一的城市突发事件信息管理系统和处理系统以确保城市安全，也有着眼于“创收”实行交通、酒店、文化等方面的公安管理而罚款巨大的；既有按非农产业的集聚性发展要求来不断推进正常的“农转非”，也有把城郊农户大批地改为城市户口而并不改换农户的生产性质⑥，等等。种种好的和差的现象，不一一列举。[1]

这些不同的现象，好的方面得益于各级城市政府各种职能机构，如国土资源、城建规划、工商行政、公共事业、交通环境、公安联防等机构所做的很大努力；而差的方面仅仅是有关职能机构的努力程度不够吗？回答是否定的。我国城市管理中大量的群众不满意的情况和所存问题，仔细观察来看，是由于旧有的一般行政管理方法措施不能适应市场化改革取向的快速城市化进程所造成的。旧的城市管理方法，往往规则僵化、机制单一、沟通匮乏、信息不对称，面对市场经济中由多元利益、多元文化展现的城市社会经济发展的新要求能力疲弱，必须在现代管理理论指导下实现方法的革新。理论是航程的灯塔；理论缺乏或模糊，都会使目标不清、对策失误，最终会导致行动失败。可见，我国改革开放以来的城市化进程呼唤着城市管理技能的提高，而这一技能的提升要求也加快了现代城市管理理论的实践性创新。

早在20世纪70年代末，主要西方国家以政府与市场、国家与社会的边界调整，对国家的竞争力、政府的合法性关注，对公众的回应能力等为主要内容，展开了一场旨在实现“更少的政府，更多的管理”[2]为目标的公共管理运动。为什么会用治理来替代政府？治理是什么含义？它对于解决城市管理中出现的问题有何意义？

治理的英文词汇是governance⑦，自1980年代始西方社会在城市区域与城市的公共事务管理中使用广泛；1990年代以来，其内涵随着社会管理活动的复杂化而不断趋于完善，频繁被应用于其他领域。现阶段，人们对其概念公认的权威性解释，来自于“全球治理委员会”（Commission On Global Governance） 1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，其界定为：governance是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[3]可见，与英文的“政府”（government）一词比较，它有四个显著的不同特征：（1）governance是一个过程；（2）governance过程强调协调，而非控制；（3）governance强调公共部门和私人部门的共同参与；（4）governance是一种持续的互动。这些特点对于我国市场化改革取向的大规模和快速的城市化进程所引起的大量城市管理问题的有效解决有重要的开拓性意义。因为人们在针对官僚行政弊端和低效率所进行的把市场机制和民营化方式引入公共服务，在全球化和分权化趋势的影响下认识到“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”[4]，这都在客观上要求一般性的行政管理必须进行彻底的变革。

这种变革要求政府的一般行政管理要走向政治治理，一般的公共经济管理要走向经济治理，一般的社会管理要走向社会治理。西方各国出现了由公共服务政策转向促进和鼓励地方经济的外向型政策，出现了如“企业型政府”等公共管理模式。其代表性观点有：关注效率与绩效；以市场化机制促进竞争；在付费基础上对公共组织进行协调；节约成本；成为一种以目标产出、限期合同、经济利益至上和自主管理的风格。[5]然而，在这些治理中，通过何种组织框架和机制来全面落实governance所涉及的公共部门和私人部门之间的利益协调？相应地，应当如何保障这种利益协调的正式制度和非正式制度的建立？如何协调城市中的不同利益群体以采取一致行动？似乎我们很难在一般的治理理论中找到相应答案。本文认为，可以借鉴现代公司治理（corporate governance）理论来寻找这些答案。

二、城市治理对现代公司治理理论的借鉴

公司治理从本质上说是一种制度性安排，包括法律、制度和文化的安排，几方面共同作用决定了一家公司的目标、行为、乃至风险如何控制、收益如何分配等重大问题。[6]可以从狭义和广义两个角度来理解这个概念：狭义上仅指公司的股东与董事会及经理层的关系；广义上还包括公司与诸如员工、供应商、债权人等利益相关者的关系及法律、法规等。由于所有权与经营权分离的股份制公司是现代企业制度的主要形式，因而不可避免地产生了“谁从公司决策和高层管理者行动中获益”和“谁应该从公司决策和高层管理者行动中获益”的问题。当两个问题出现分歧时，公司的治理问题便应运而生。企业所有者为了实现利益最大化和规避风险的目的，通过在企业所有者与经营者之间建立“委托——代理”关系来规范经营者运作，形成了以“董事会”为核心、由“股东大会”、“监事会”和“执行经理”共同组成的公司治理结构。公司所有者“依法进行管理”是公司治理的实质。从公司治理的涵义，可以导出公司治理理论的四方面内容：两权分离理论、委托代理理论、利益相关者理论和超产权理论。

（一）两权分离理论：城市治理结构框架建设的借鉴

股份公司强调所有权和控制经营权分离的理论，即本文所探讨的两权分离理论。此理论在1932年由贝利和米恩斯提出，在其著作《现代公司与私有产权》中进行了具体和全面的论述，分析指出：现代股份公司由于产权的分散化和管理的专业化趋势日趋明显，使得公司的经营权与所有权出现了一定程度的分离；拥有丰富的专业管理知识和经营信息的日常经营者——即经理，具有控制企业的实际权力，而作为掌控所有权的股东只享有利益分享和监督权，事实上现代公司早已发生了“所有权与控制权的分离”。所有权和经营权分离的原因既取决于规模经济和技术发展的要求，也取决于分散的产权基础；[7]两权分离对于充分发挥企业集聚资本作用和规模经济作用，提高经营效率，具有重大社会意义。

现代市场经济下的城市具有相对独立的社会经济发展功能，其中市政功能产生于市场下城市生存和发展的公共目标，即由城市中单个生产主体和生活主体所提出的共同需要——“城”的共用品建设⑧。就是说，商品和市场经济规模的不断扩大，要求形成“城”的骨骼框架的城市基础设施、城市血液的供水和能源系统以及城市肉体的多项公共服务事业要得到迅速发展。[8]因而现代市场经济国家的城市政府普遍在公共预算中安排了市政工程支出和市政服务经费，并成立了市政总公司，负责燃水电路邮环卫等各种城市共用品的供应。这种市政总公司，可以由市预算的出资设立国有控股的市政工程和市政服务公司，也可以由私人与城市政府签订合约，承揽独立经营权或与政府的合作经营权。无论哪种形式，都可以参考公司治理模式，实行两权分离。

我国城市管理模式，虽然在城市基础设施和公共事业服务领域的生产单位即市政单位中，已经实行了民营化和允许民资进入的改革，但是都只是在单个单位层面上的改革，即市政单位由事业单位性质变成企业单位性质，也有的采取了股份公司形式，从而使市政企业⑨ 在一定程度上呈现出两权分离的状态。但是，我国在城市整体管理层面上，长期缺乏完整的市政经济和市政管理概念与理念，把市政管理的许多功能分散到各个专业管理部门（所谓“条条”管理），结果是许多城市事务大家都管、大家又都不管。这种旧有的传统部门管理模式与市场体制下快速的城市化进程产生了固有的冲突。为此，在城市整体管理层面上整合城市市政体系[9]，借鉴公司治理理论建立全新的城市治理结构，十分必要。

目前我国部分城市建有“市政管理委员会”机构，打破了原有的“条条”式市政管理机构的设置。最早成立的北京市和上海市的市政管理委员会分别是为了应对2008年奥运和浦东开发需要整合城市资源而建立的。目前成立的“市政委”，其组织性质还是一个地方政府的职能部门，没有公司治理结构框架中的架构性质。然而，从城市化进程的公共需要和私人需要的总体出发，实现城市各种资源的整合利用，可以将其作为创新城市治理结构的基础。即从市政管理体系的整合作用出发，可以考虑把目前的“市政委”改造成为一个城市建设和服务的大集团，可以称其为“市政集团总公司”，它负责全部城市共用品的建设、生产和供应任务；构成这个“市政集团总公司”的各个市政单位要共同建立“城市董事会”，作为城市共用品建设、生产和供应的总指挥部，它是城市治理的核心及市民诸多利益的代表；相应地还要设立“市政总经理”，负责城市共用品的建设、生产和供应的总的管理工作；最后，应由市政府和全体市民担任“市政监事会”的责任。四个方面的行为主体构成了相对合理的城市治理结构，其中，起牵头作用的是城市董事会，它要定期或不定期地召集城市的公共经济、私营经济、市民和政府等各有关方面的代表共同研究解决各种城市问题和探讨城市发展的未来，从而实现城市治理的目标。

城市董事会在实行城市共用品建设、生产和供应的决策活动中，会经常地与城市各种社会组织发生联系，其中最重要的是和城市人民代表大会、地方国资委、国土资源（规划）局等机构发生联系。城市人代会是城市民主政治的总机构，代表全体市民关注城市的全面发展；城市董事会在城市共用品的发展决策上，要接受人代会的指导并与其经常沟通协调；城市国资委是市属企业中对国有资产进行管理的主体，对“市政集团总公司”中国有资产的运行实行同样的管理，城市董事会在对所使用的国有资产进行决策时要接受城市国资委的指导并经常与其沟通协调；而城市国土资源（规划）局是城市全部自然资源的政府管理机构，城市董事会在对城市土地等自然资源的利用进行决策时要接受国土局的规划指导并经常与其沟通协调。

从上述分析中，可以理解，虽然我国城市现行的人民代表大会制度和政府机构，可以让公众参与城市的共同管理，但是很难在操作层面有效地协调私营部门和公共部门的关系使得城市公共资源和私有资源良性结合及运行。因此，建立两权分离的城市治理结构，能够使城市管理更有效地把各种城市资源组合在一起，实现城市治理的目标。

（二）委托代理理论：城市治理实现机制建设的借鉴

公司治理理论中的委托代理理论所要解决的核心问题，是作为不掌握控制权的公司所有者如何通过机制的建立对拥有丰富专业知识和信息的高级管理人员进行制约和监督，以保障高级职业经理人可以以股东利益最大化为目标进行决策经营、组织和生产，控制人事调动，处理劳资纠纷等。基于委托代理理论将两权分离的公司制度下的所有者和经营者的特点概括为：二者由于产权和经济利益的不完全对等，导致其在公司经营的过程中承担的风险和获得的收益大小也不尽一致。因而，委托代理理论思想的精髓即：股东为委托代理理论中所指的委托人，即公司的所有者；作为具有机会主义倾向的自利的代理人，即为经营者，有着不同于公司所有者的更为直接的利益诉求。所以，实质上公司治理结构的核心问题就是化解和解决代理人的风险问题，即如何通过有效的利益制衡和机制构建促使代理人履行义务。

城市治理结构若按前述设计，相应地也存在着比公司中更为宽泛的委托代理关系。受托的市政总经理不仅仅是市政经济活动的全面指挥和决策者，还是市政社会发展的管理者。因为，城市基础设施建设及其相应的公共事业服务的发展决策，不同于企业经济收益最大化的单一目标，它的目标是多元化的，包括经济、社会、政治等方面的目标。受托的市政总经理要对这些多元化目标的实现做出承诺。由于城市是人口稠密的地区，市政经济与社会发展中的治理必须根据城市发展的多元化动力、分化的城市社会群体、城市信息和科技发展迅速的特点来进行，庞大的系统协调性必然要求法律作为保障而非权力来调动市政相关部门的活力与积极性。因而构建公开、公正、公平又具竞争力的法治结构，是城市治理结构的前提。故在建设两权分离的城市治理结构中应出台“市政组织与管理法”等类的法律，作为委托代理责任的法律基础。

在法治规范的基础之上，要根据城市治理的特点建立具体的委托代理责任制度。城市治理的一个突出特点是要强调过程，即市政管理机构协同私人利益集团和民间组织力求实现集体目标的过程。城市治理的主体由城市政府、市政企业、非营利组织和市民团体共同构成，市政管理决策往往需要建立在以上不同层面主体的关系之上。这也就意味着以上来自于政府又不仅局限于政府的社会机构和行为者，需要社会其他公众和组织的参与及介入，以此进行协商与互动，最终通过市民对公共政策的支持与理解来实现预期目标。可见，城市治理强调过程的实现由经济、政治和社会价值体系来统一塑造和约束，其实质是城市政府与公共部门、非营利组织和市民团体的互动与平衡。

在城市治理的这一过程中，市政管理机构是城市治理的主体，解读城市治理的关键环节在于对市政管理部门组织能力的深刻理解。因而委托代理责任制度的核心是要保证市政总经理的组织能力，这也是最优契约激励代理人理论的具体运用。同时，根据委托代理理论的委托人和代理人长期关系模型、代理人市场声誉模型、多项任务模型、“打破预算平衡”模型等理论的原理来设计有效的代理激励机制，根据“棘轮效应”、逆向选择、合作型等模型的原理来设置代理约束机制，就能够建立起合理的城市治理结构中的市政委托代理机制，使市政总经理能够更好地发挥其聪明才智和责任心，为提高城市管理的效率做出贡献。

（三）利益相关者理论：城市治理效果机制建设的借鉴

公司运作的目的在于关注股东利润最大化的同时，应兼顾其他利益相关者的利益，这成为利益相关者理论的核心思想。公司的利益相关者是指那些凡是可以与公司发生双向影响或产生利益关系的自然人及法人机构；从某种程度上讲，保证企业各利益相关者获得利润最大化可以体现出现代公司作为新兴经济组织的价值，当然这也是现代公司追逐的经营目标。这一理论促使公司治理理论由单边治理维度向多边治理维度发展。

多边治理理论是基于如下的认识而提出：公司不仅仅是一个由占有丰富生产要素的所有者为了各自目的联合起来而组成的一种具有法人资格的契约联合体，还与一个公司经营权力与其他权力在股东、债权人等不同利益主体间的配置机制有关。这样，公司法人治理结构应当是利益相关者的共同治理。尽管现今理论界对公司利益相关者的具体范围尚有不同认识，但是支持利益相关者的理论已达成了一定程度的共识。

这种利益相关者理论对于城市治理来说值得我们借鉴。城市治理所涉及的社会主体及其复杂程度远远超过企业，城市治理不仅与全市的每一个市民和机构相关，也与城市中的外来人口和各种外来机构紧密相关。城市治理结构的建设必须考虑更广泛的利益相关者的利益，广泛关注城市本地人和外来人的利益协调，市政公域主体与私域主体的利益协调，政府主体和市民主体的利益协调。而如何保证这些协调能够顺利进行，就成为城市治理效果实现的机制。如果说两权分离、委托代理理论关注的是城市治理内部建设机制的话，利益相关者理论所关注的就是城市治理外部机制的建设。即市民怎样参加城市治理活动？各种城市共用品的战略、政策和决策怎样通过听证会论证？各种人员如何享用城市共用品的收益和服务？这些也应当通过城市治理制度来加以规范。

（四）超产权理论：城市治理结构竞争机制建设的借鉴

超产权理论产生于20世纪90年代以后，是在对产权理论的逻辑演绎和充分实证的基础上，进一步确立和完善的。英国经济学家帕克和马丁在进行了长期的推理和论证之后发现，企业的产权改革、利润的激励只有在高度成熟和充分发展的市场竞争基础上才可以更好地激励经营者增加努力和投入，并通过引入竞争动力，使得企业逐渐完善治理机制。因此，得出结论：企业效益的提高主要与市场结构即市场竞争程度成正相关，产权改革并不一定能提高公司治理结构的运行效率，而竞争机制的有效建立则成为保障公司治理结构改善的根本。

超产权理论作为20世纪治理理论的新鲜血液，成为公司治理进一步成熟和发展的前提和根基。它在深入诠释和论证了市场竞争概念的基础上，充分研读国有控股公司的治理经验，进而，为完善公司治理结构提供了新的理念：要想逐步建立起有效的公司治理结构，确保各治理主体的利益实现最大化，就要在成熟的竞争性市场体系下，鼓励企业积极主动地参与市场竞争。

超产权理论为城市治理结构竞争机制的建设提供了有效的借鉴，超产权理论提出的“竞争机制”和“产权机制”两个因素的关系，决定着城市治理机制的改善。城市治理的实质是由许多不同等级关系的个人和城市组织进行协商和合作以实现各主体的共同目标，在城市治理的过程中，体现出不同利益主体的行为选择和主体利益追逐。从这个意义上讲，建立有效的竞争制度规范和协调各主体，以保障城市治理的正常运行显得尤为重要。通过产权制度的约束及激励，以促进各城市治理主体在市场原则、公共利益和认同基础上达成合作，成为城市治理实现善治目标的根本。而与此同时，保障产权机制全面发挥的根本前提是竞争机制的引入，作为治理主体的城市政府、市政企业、市民团体只有通过主动参与市场竞争，形成一套科学的激励和约束机制，规范和制约各自的自利行为，合理引导外部性，才能不断完善城市治理结构。在城市治理中，超产权理论的有效应用对于构建完善的城市治理结构和竞争机制具有重要意义。

三、基于公司治理理论的城市治理结构创新

城市治理是城市利益相关者之间的互动机制，作为城市发展中的一种制度安排，它决定着城市主体间的利益分享及参与城市决策的能力。作为城市治理的各主体都有自己的目标函数，如企业的利润最大化、市民的效用最大化。基于上述公司治理理论对城市治理分析的借鉴，在城市治理面临着社会的转型、人口流动的加剧、利益差距的拉大、社会思潮的多样化等挑战下，原有的城市治理结构将越来越失去其现实基础，难以发挥有效作用，引发城市治理利益格局重组，引发城市治理结构的创新（如图1）。

（一）城市治理结构创新的原则依据

未来我们根据城市经济及社会的发展情况，要求借鉴公司治理理论创新我国城市治理结构。具体来说应遵循如下原则：

1. 按照现代企业制度要求，不断完善法人治理结构。针对现代化企业体制存在的核心问题，相应地需要依照决策机构、执行机构、监督机构相互制衡、相对独立的原则，逐步完善法人治理结构，实现领导体制的现代化改革。建立以董事会为中心的决策体制，推行董事会领导下的经理负责制，以监事会为辅的监督管理机制。按照内部规定的管理程序充分行使决策权和指挥权，各司其职，协调运作，不断改进工作，规范管理，确保生产、经营活动的高效、有序进行。

2. 建立公司战略计划制度。在明确公司战略发展规划基础上，通过对本企业现状、生产工艺流程和外部环境的分析基础上，确立企业的组织管理体系（定岗定编）和流程管理体系，最后建立健全企业各种规章制度、绩效管理体系和激励管理体系，从而全面保证企业高效生产和全面发展。

3. 清理职能，优化机构设置，实现规范化管理。公司应本着科学、效能、实用的原则，对机构设置不断进行精简调整。原有部门可以精简压缩，科学确定部门职权职责和工作流程，实现人力资源的合理配置，理顺部门内部、部门之间的工作关系，以推动公司整体工作的开展。[10]

（二）城市治理结构的基本模式

公司治理结构，即内部治理结构，又称法人治理结构，是根据权力机构、决策机构、执行机构和监督机构既相互独立、权责明确、又相互制衡的原则来实现对公司的治理。治理结构是由股东大会、董事会、监事会和管理层组成的，主要作用在于协调公司内部不同产权主体之间的经济利益矛盾，克服或减少代理成本。[11]因而，企业所有者“依法管理”成为企业治理的本质特性，这也成为我们借鉴公司治理理论研究城市治理结构的前提和基础。城市治理是一种创新的城市管理理念和管理方式，是对传统城市管理功能的拓展和模式创新。而城市治理结构首先是一个结构体系，这个体系中既包括正式组织又包括非正式组织，既有城市内部的参与者又有城市外部的参与者。城市治理结构要满足城市政府、市民、企业组织、非政府组织等利益主体股权的保值、增值和各自利益的最大化：城市政府作为城市公共事务管理不可替代的组织者和指挥者，需要通过城市治理结构实现公共利益的最大化；市民作为城市管理主体中的基础细胞，他们的参与使城市管理机制从被动外推转为内生参与，需要通过城市治理结构实现其效用最大化；企业组织作为配合政府为城市治理提供或生产公共服务和物品的组织，需要通过城市治理结构实现收益最大化；非营利组织的参与可以克服政府包揽管理事务的传统弊端从而提高城市管理的效率与效益，通过城市治理结构实现社会利益最大化是其目标。

可见，各自代表城市利益主体的多元化治理结构正日趋取代原来以政府为唯一主体的传统治理结构，从而逐步成为适应全球化经济和信息化社会的模式。根据现阶段城市发展需求，要求引进第三部门等新的治理主体，建立由政府、市政企业、市民团体组成的多元化城市治理结构。在多元化的城市治理结构中，政府是城市治理的领导者和组织者，其基本职能是对城市公共事业进行管理，在治理结构中起主导作用；市政企业（仅指营利性企业）在城市治理过程中，一方面提供公共物品和服务，另一方面是联系市民与政府的纽带，并在一定程度上代表市民的利益参与组织和决策；市民团体（包含社会中介等组织）是治理结构中的基础，是城市治理重要的内化力量；非营利组织是市场经济和社会分工发展到一定程度的产物和标志，它在城市治理过程中具有表达和综合社会组织和利益、群体利益和意见的作用，是提供和传递信息的重要媒介。

将城市治理结构理解为一个包含城市政府、市政企业、非营利组织和市民的四维概念。对城市治理结构的理解可以表达为下列关系：

U={A，R}={（Y，W，X，Z），R}或U=f（Y，W，X，Z）

式中，U—由城市政府-市政企业-非营利组织-市民四维结构组成的城市治理结构；

A—组成城市治理结构的子系统的结合；

R—代表子系统间的各种关系；

Y—城市政府；

W—市政企业；

X—非营利组织；

Z—市民；

……

因此，城市治理结构的任务，就是要求城市治理四维复合结构的各个子系统都有正的增长（△Y>0；△W>0；△X>0；△Z>0），从而使得城市四维复合结构的总功能得到强化，总量呈增加态势（△U>0）。

通过学习西方发达国家城市治理的经验及从现代城市治理发展的需求角度出发，要求城市治理的各类利益主体都要充分发挥治理主体的作用，以真正实现多元利益相关体参与城市治理的效果。为此，应当构建起以城市政府为主导，由营利企业及市民团体等多元主体参与的城市治理结构。城市政府以委托、合同、授权等形式将城市政府的相应职能转移给其他社会组织，而城市政府在这一过程中主要履行组织监督职能；市政企业则不仅要承担起其职责范围内的治理义务，同时还要参与到服务城市的市场和运作当中去；以市民团体为主的非营利组织，要通过沟通、组织、代表公民参与城市治理决策、实施及监督的形式履行责任。并且将诸如全面质量治理、成本/效益分析、居民导向、团队建设、绩效评估等企业治理理念和方法引入城市公共治理领域，并借鉴企业完善的经营治理经验，以期对城市政府治理效率和效果的提高产生促进作用。基于上述思想，我们构建的城市治理结构基本模式包括：股东大会、监事会、董事会及经理层。（如图2）从图2中可看出，股东大会主要由城市人代会担任，人代会授权给市政委（主要成员为城市政府：包括城建局、土地局、规划局等与城市“城”功能密切相关的政府部门），并与由市政委代表的董事会形成委托-代理关系；股东大会投票选举监事，监事会（主要由民主党派、群团组织构成）通过听证会等形式监督董事会和经理人员；董事会聘任市政总经理，再由市政总经理任命市政分公司经理，相互之间又构成了委托-代理关系。监事会也由股东大会选举与授权产生，对董事会及经理人员进行监督，受股东大会委托，对股东大会及董事会定期汇报、实行责任制。

1. 城市董事会。建立城市董事会及城市董事会制度是我国城市治理结构创新的一个重要层面，也是完善城市治理运行体制的一个重要举措，因为此制度是确保非政府治理主体，尤其是市政企业及党群团组织、市民参与城市治理运行的制度保证。城市治理结构归根到底是要由这样一种制度作为保障：强调包括城市政府在内的各治理主体是一种合作协商关系，这一关系的确立需要由成熟有效的制度作为前提。通过对城市治理结构的学习和研究发现，西方公共管理发展成熟的很多发达国家，都建立了党群团组织、市政企业及市民等参与的城市董事会决策的制度，并取得了较为明显的社会效益和经济效果。作为社会主义国家的代表，我国为保障城市治理取得较为民主和有利于城市各利益主体的治理效果，应该借鉴和学习西方国家的治理经验，充分发挥市民和企业的主体意识，确立城市董事会制度，创造更多有利条件让非政府治理主体参与到城市治理结构中来。

2. 城市治理总经理。城市总经理主要负责管理工作，并且经理是由城市董事会任命的。对城市治理来说，按照划分方式，我们可以将城市的管理人员（各级公务员）和治理人员（城市的各方面代表）的职责很明确地区分开来。[12]城市治理总经理应由城市政府、非营利组织、企业、市民团体等各方利益代表组成，按照1∶1的成员比例参与到城市治理的日常事务及重大事务的处理中来，通过协商、听证会及互动等方式，确立有利于城市治理整体利益最大化目标实现的公共政策。

3. 城市治理监事会。引导和鼓励非政府治理主体通过监督机制参与对城市政府的监督，构建城市治理监事会组织，是实现城市治理“监督参与”的重要手段。由非政府治理主体（如社会组织及市民团体）参与进行的监督具有公正性、彻底性和广泛性的特点，因此，建立以非政府组织为主体的城市治理监事会，主要由民主党派及群团组织、市民构成，通过听证会等形式对股东大会、董事会行为进行监督，以保证从决策前、决策中到决策后进行多维度立体式的监督和控制，是保障我国城市治理结构良性运行和发展的重要前提。

四、小结

城市治理结构应从多元化角度理解，其关键环节应该是一个由城市政府主导的，包含民主党派、社会团体、市民、市政企业、非营利组织等共同构成的“城市董事会”，构建其目的不是为了更好地控制城市，而重在通过对城市治理中产生的矛盾和差异进行规制和协调，从而有效地缓解城市问题和城市矛盾，实现善治的目标。因此，城市治理结构框架的设计成为城市治理的关键环节。我国要推进城市化进程，促进城市治理水平的提高，就要借鉴公司治理的相关理论，如委托代理理论、两权分离理论、利益相关者理论及超产权理论等，建立使各方主体利益最大化的城市治理结构。城市治理是城市各利益相关者之间的互动机制，作为城市治理结构的重要构成主体都有其各自的目标函数，如政府的社会福利最大化、企业的利润最大化、市民的效用最大化。如何充分利用城市中的有限资源以保障城市良性运行和协调发展，是当前城市治理面临的首要问题，而现代城市政府管理模式的转型，即以政府单一管理控制为主导的模式转向城市治理的多中心模式，是未来城市治理发展的方向和目标。

注释：

①据《北京市2010年第六次全国人口普查主要数据情况》显示，截至2010年，北京市常住人口已经达到1 961.2万人，十年来共增加604.3万人。

②据新华社北京2010年5月26日电（新华社记者杜宇），自2000年以来，我国城市道路与公共交通投资累计超过2万亿元，但仍无法遏制城市交通拥堵的蔓延。2008年我国私人轿车占民用轿车比例高达80%。以私家车快速增长为核心的机动化发展趋势，给应对城市交通拥堵带来了极大的挑战。

③中国经济时报柏晶伟采访中共中央党校研究室副主任周天勇：《中国住房供求紧张形势将长期持续》，2005年8月4日。

④参见蒋洪强：《我们需要什么样的城市化》，《中国环境报》，2010年12月30日。

⑤据中国统计年鉴统计资料，我国城镇中得到国家定期定量救济的低保人数由1999年的265.9万人上升到2009年的2 345.6万人，年均递增21.89%，超过GDP增速1倍左右；年末领取失业保险金人数由1994年的196.5万人上升到2009年的235.27万人，增加了19.7%。

⑥为了提高户籍城市化的水平，我国某些城市，例如甘肃省的某些城市把郊区农民的户口都改成城市户口，但是，农民依然到地里种菜，并没有实现城市元素——非农产业的转换。

⑦我国理论界最早将其译为“治理”出现在市政学中，用来研究如何有效解决城市和地方上的种种问题。

⑧“城”是城市中满足城市居民生产和生活共同需要的城市基础设施（硬件）和城市公共事业服务（软件）总体系统及其功能的简称，主要表现为城市公共产品和公共服务；相对应的“市”，是城市中满足居民和企业个体需要的市场竞争型产品运行的市场系统及其功能的简称，主要表现为城市私人产品和服务。

⑨市政企业指国家、城市政府或城市公共团体拥有全部或部分资本，为市民提供生产和生活的基础设施、公用产品和公共服务的企（事）业单位。市政企业具有多种多样的组织形态，我国目前可以大致划分为三种类型：市政事业单位、国有独资企业法人和股份公司。市政企业目标具有双重性。从公共性来看，市政企业处于城市政府（国家或地方公共团体）公有和规制监督之下，要服从和实现社会效益最大化的政府目标；从企业性来看，有努力提高企业内部效率的义务，故又具有与私营企业相近似的性质。

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责任编辑、校对：张 云

The Discussion of Urban Governance Structure Based on the Corporate Governance Theory

Wang Yali， Liu Yang

（College of Public Administration， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116023， China）

Abstract： Along with the accelerated process of city， China has made a lot of achievements. And the resulting problems of urban management have speeded up the need of city governance. Governance theory is widely used in the field of urban governance， draw lessons from the theory of separation of two rights， the stakeholder theory， the principal-agent theory， beyond-property right theory and more mature development of the theory of corporate governance. Established by the general meeting of shareholders， board of directors， board of supervisors and executive managers of the effective governance of the city， which can be achieved by single management control mode of government as the leading to the city governance center model， the future development of this is also our country city governance theory guidance and practice.

Key words： Urban management； Corporate governance theory； Urban governance structure