法制视野下的专车治理

曹璐璐++王晓丽

摘 要：随着2013年打车软件的流行，人们日常出行的方式正发生着巨大的改变，2014年“专车”的概念悄然而生，但私家车作为运营工具投入市场面临着巨大的法律障碍。进入到2015年，“专车”与出租车以及城市交通运输管理之间的矛盾愈发尖锐，不少城市采取了治理“专车”的专项大规模行动，一时间在社会上引起了巨大的讨论。本文将就“专车”的产生以及运用法治思维对“专车”治理进行研究，以期得到一个平衡双方利益的措施以供决策者参考。

关键词：专车；法治；城市管理；政策

2015年1月14日，为规范武汉客运市场秩序，武汉市交委客管处、运管处联合各区交通局及公安交管局针对部分私家车安装“打车”软件接单载客的违规经营行为进行了专项整治行动。当日12时，在武汉市博物馆前，执法人员拦下了一辆牌号为鄂A455J8的小轿车，将车上两名乘客和该车驾驶员隔离调查。经查，该驾驶证和行驶证都显示车辆为宋某个人所有，行驶证使用性质一栏也注明了“非营运”字样。该车涉嫌非法运营，按照《武汉市出租汽车管理条例》有关规定，暂扣了宋某的驾驶证、行驶证及车辆。①这只是今年武汉一地出现的情况，在此情况下如何运用法治思维解决“专车”之困显得迫在眉睫。

一、“专车”的争议焦点

鉴于城市公共运输服务属于地方性事务，通常通过市一级地方政府规章来进行规范是符合立法法的基本规定的，各地实际情况不同，地方人大制定相关行政法规是也有所区别，以下就以湖北省武汉市为例进行阐释（以下数据仅就正式注册挂牌具有运营资格的进行讨论，由于实际还存在数量庞大的“黑的”，这里就不纳入考虑范围了）：武汉市现有运营车辆在100辆以上的出租车公司38家，100辆以下的出租车公司47家，从1996年到2009年的13年间，城市规模不断扩大，打的需求剧增，但武汉出租车一直都是1.2万余辆，没有增加过一辆，直到2010年增加了3500辆，截止2015年上半年，武汉市共有出租车15637辆，经营企业56家，个体经营者417户，从业人员近4万人，日均客运量约100万人次，年客运量约4.4亿人次，占公共交通出行结构的24%。武汉市万人出租车拥有量仅为15.31台，远低于住建部“大城市客运出租汽车万人拥有量不低于20辆”的规定。而北京、上海、沈阳、哈尔滨等城市每万人拥有出租车的数量已分别达到34.1辆、32.4辆、27.7辆和25.4辆。②关于出租车的运营模式，有一个很形象的名词“份子钱”即出租车司机按月交给出租车管理公司的运营管理费、税费等众多费用。目前武汉出租车行业实行特许经营制，出租车企业从政府拿到经营权（俗称“车标”），需缴纳每月每车530元左右的有偿出让金。实际上，这一部分成本，往往被公司以“份子钱”的形式转嫁到出租车司机头上。目前全市出租车司机每月需向公司缴纳3000元至5000元不等“份子钱”。

大半年来争议不断且遭逢重重阻力，但基本的舆论态势是明朗的，专车取代出租车乃大势所趋③。

二、政府对“专车”的态度

对于双方的矛盾，政府有关部门采取了哪些解决办法呢？据媒体报道，在2014年11月27日的交通运输部某次会议上，中央主管部门表示，交通运输部将调研滴滴打车公司的“专车”预约服务。交通运输部发言人称——“不要一棍子打死”。而根据交通运输部2015年1月1日起施行的《出租汽车经营服务管理规定》第20条规定，县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划，发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。显然，对于专车问题，国家是持宽容态度的，只要明确相关运营资格即可。

一位在沈阳被查扣的专车司机很疑惑：“成为专车司机前，我们被告知这是一个合法的、规范的工作，可主管部门突然开始查扣车辆，我们希望能有个说法，这活儿还能不能干。”而滴滴专车公关部负责人表示，专车属于汽车租赁与劳务代驾的合体，并非市面上的黑车。滴滴专车指的“合体”是“租赁+代驾”模式，即软件公司招募私家车主和车，车挂靠汽车租赁公司，司机签约劳务派遣公司。在这种合体模式下，形成了四方关系，打车软件、租车公司、乘客和驾驶员。这种模式与传统出租车模式不同，因此不属于传统的出租车监管范围。

三、有关于解决“专车”所面临问题的相关建议

作为城市交通运输行业一次重大的变革，“专车”模式的出现已经引发了全社会的广泛关注，但要想走得更远，却存在不大不小的监管难题。因此，如何契合“专车”业务的互联网特性，实现“专车”的监管，就成了当下“互联网+交通”行动落地最为迫切的问题。

首先，应当区别“专车”、预约出租汽车与巡游出租汽车采取监管措施。

2014年9月30日颁布、2015年1月1日生效的《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部2014年第16号令）中，增加了区别于传统巡游出租汽车的预约出租汽车类型。

根据16号令相关规定，预约出租汽车与传统巡游出租汽车的区别主要有三方面：

一是在规定地点待客，提供预约服务，不能提供巡游揽客服务；

二是服务费用可以约定，而非只能由政府定价；

三是车身颜色与标识可以区别于巡游出租汽车，即可以不设顶灯，不用统一喷涂车身颜色。

目前，市场上形成的，也得到交通运输部肯定的合规“专车”，系推出“专车”业务企业整合租赁公司租赁汽车与代驾公司驾驶员，或者是汽车租赁汽车同时开发“专车”软件，整合自有租赁汽车与代驾公司驾驶员而形成的，以预约用车为核心特征的创新服务。

因此，市场上的“专车”与交通运输部16号令中的预约出租汽车基本特征存在着一致性，可以将“专车”称为“体制外的预约出租汽车”，预约出租汽车称之为“体制内的专车”，两者之间主要的区别在于是否发放许可证。

目前，我国正在开展深入的行政审批改革，全面取消非许可审批，大力取消和下放行政许可事项，体现了中央政府推动简政放权，释放市场活力的决心。预约出租汽车许可作为交通运输部16号令中明确的行政许可，在形式上源自国务院2004年412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项，即由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”，但因其预约用车性质，与传统巡游出租汽车存在着较大的区别，继续援用传统巡游出租汽车监管方式对其实施准入监管仍然存在较大困难，即使16号令施行已有半年左右，也没有城市正式开展预约出租汽车许可（去年11月7日，广州市只是召开以预约汽车运力投放听证会）。

最后，应以合作治理思维推动对“专车”的监管创新。

当城市交通主管部门不再对预约用车实施准入监管时，是否意味着对“专车”就放任不管呢？交通运输部1月8日肯定“专车”创新同时，明确私家车不得接入“专车”平台的要求又如何实现呢？这的确是摆在前期运用“互联网+”思维鼓励“专车”创新的主管部门面前的难题，也是当前迫切需要处理的问题。

实际上，推出“专车”产品的一些企业，已经开始自行公开“专车”产品企业标准，展示了接受社会与政府依企业标准开展监管的积极态度。因此，主管部门可以在企业标准或企业间联盟标准的基础上，紧紧围绕企业是否依自定标准开展“专车”业务的事中事后监管，即对信息时代的问题采取信息规制方式处理。（作者单位：武汉理工大学）

注解：

① 《长江商报》2015年1月15日讯

② 该数据出自武汉市客运出租管理处2015年统计的结果

③ 宁创：《专车服务：争议在哪》，载《宁波经济（财经视点）》，2015年第3期，第46页