完善我国农村土地征收制度的几点思考

张辉

摘 要：一直以来，我国的农村土地征收问题是公众高度关注的问题，随着我国城镇化进程的推进 ，基础设施和公共设施建设用地的迅速增加，国家采取土地征收的方式将农村集体所有土地转化为国有土地，但是中国现行土地征收制度存在许多弊端，造成了滥用土地征收权、侵犯农民合法权益、危及农村和谐稳定等一系列问题。因此，尽快完善我国的农村土地征收制度，对于规范政府行为、保护农民权益、维护社会稳定具有重要意义。

关键词：土地征收；公共利益；征收补偿

中图分类号：F301.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55 文章编号：1672-3309（2013）05-128-03

一、我国土地征收制度的法律依据

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。

随着我国现代化、城镇化进程的加快，征收农村集体土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。相应地，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》及《中华人民共和国物权法》均对相关制度进行了原则性、细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。

1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是我国第一部针对土地征收而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。同时对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应规定，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。1986年我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了提高征用补偿标准之外，将土地五级审批制度修改为中央级和省级两级审批制，同时，针对当时耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。2004年3月，第十届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第十条对土地征收作出了规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》依据宪法修正案作出了相应修改，第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”可见，我国物权法更加严格限制了土地征收条件，进一步完善了土地征收补偿标准。

二、目前我国土地征收补偿制度存在的问题

（一）我国的法律法规对“公共利益”含义界定不清，导致土地征收目的不明

《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”两部法律都明确规定了土地征收的目的必须是为了“公共利益的需要”，但现行法律、法规并没有明确阐释“公共利益”的具体含义，更无法界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行对“公共利益”进行解释，于是按照 “公共利益需要”征收的土地后来变成了各种房地产开发用地和其他商业用地，这样，就在无形当中扩大了“公共利益”的内涵，征地范围也超出了“公共利益”的实质意义。

（二）征地程序透明度较低，听证会形同虚设，农民不能有效行使知情权和参与权

《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是有些地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，导致农民对土地征收的目的、范围、补偿标准等了解的不多，同时，农民因人数众多、居住分散而无法以独立权利主体的地位参与到土地征收的平等谈判桌前，农民关于土地征收的发言权及其有限，对于土地征收的各项补偿标准，地方政府享有完全决定权，即使地方政府与被征地方协商补偿安置标准，也往往只同乡镇政府及村委会等集体经济组织进行协商，听证会的召开流于形式，因此，农民的权利没有得到充分的尊重，农民的利益没有得到实质的保护。

（三）因土地征收补偿标准偏低，失地农民的长远利益得不到保护

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“ 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” 由此可见，耕地的补偿标准是按照耕地被征收前三年平均年产值来计算的，平均年产值既不是土地价格，也不是土地租赁价格，与被征收土地市场价格无关，完全是政府直接定价，是政府行为的结果。因此，从土地征收补偿的实际效果上看明显偏低，无助于弥补农民土地经济利益以外的利益损失，使得失地农民的短期利益得到保护，长远利益受到损害。

（四）我国土地征收补偿范围过窄，补偿方式单一，失地农民安置措施不完善

我国早期的土地征收补偿制度主要采取“货币补偿加安置”的形式，即农民的土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以货币形式给予，然后根据征地项目的需要由征地使用者为失地农民进行就业安置。但随着经济发展和科技进步，征地项目也发生重大变化，用于房地产开发、公共设施建设等非生产性项目逐渐增加，使得征地使用者的用工要求也显著提高，失地农民的文化素质和工作技能已远远无法适应现代企业的要求，在就业市场中始终位于劣势，往往征地使用者不愿意给失地农民以工作安置。因此，目前的土地征收补偿制度主要采用单纯的货币补偿方式，即按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地时一次性向农民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以弥补农民因为征收而失去土地的经济损失，让被征地农民走向社会自谋职业。这种简单的补偿方式体现的是一种生活补助而不是就业安置引导，导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。

三、完善我国土地征收制度的路径选择

我国现行的土地征收补偿制度存在着许多弊端，但土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，改革和完善我国现行土地征收补偿制度成为当务之急。

（一）合理界定“公共利益”的内涵和外延，进一步完善土地征收法律法规

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是属于“公共利益”范畴，因此，建议对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵和外延。使得各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步缩小征地范围，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内，同时，国家应尽快出台《集体土地征收及补偿条例》，使得农村的土地征收有法可依。

（二）进一步完善土地征收补偿程序，加强对土地征收的监督和管理

完善现有的农村土地征收程序，需要注意以下几个问题：（1）提高征地的透明度，加强对农村土地征收的审批监督。各级政府应按照法律法规的规定，为“公共利益”需要而按照法定权限和程序实施土地征收。（2）认真履行土地征收听证程序，保障农民享有充分的知情权。在土地征收过程中，各级政府必须严格按照法律规定的 “两公告一登记”制度，告知农民依法享有的权利，杜绝以租代征，先征后批的现象出现。（3）完善集体组织的民主制度，尊重农民的知情权和参与权。虽然农民无权决定土地被征用的用途，但对补偿费用的数额、分配及使用，却有权知晓、参与并发表意见，特别是要让失去土地的农民充分表达自己的意愿。（4）完善土地征收的行政复议和行政诉讼等救济制度。在土地征收的行政复议过程中，复议机关要充分听取集体组织和农民的意见和要求，公平合理地审查土地征收的审批程序是否合法、补偿费用是否合理、农民权益是否得到保护等问题，避免地方政府集决策者、规则制定者、纠纷裁决者的多种角色于一身，同时，要进一步完善司法救济制度，使得行政诉讼真正发挥好制约和监督行政的作用。

（三）提高土地征收补偿标准，充分保障失地农民的合法权益农村集体土地被国家征收以后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产活动的物质基础，农民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了征收补偿，但是，这种补偿只能解决农民眼前的温饱问题，无法解决他们的长远利益问题，更无法解决他们的再生产能力问题。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。因此，在土地征收补偿中，国家应兼顾农村集体经济组织和农民的眼前利益和长远利益，提高土地征收补偿标准，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。即在征地补偿中应结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围，不断提高补偿的标准，尽可能从宽从高地给予农村集体经济组织和农民进行补偿。当然，这种从宽和从高只能是法律规定范围内，只能是由严格法律程序保障的从宽和从高。

（四）加强对失地农民的就业培训及指导，完善农村社会保障制度

目前，我国土地征收制度中的一次性货币安置弊端凸显，由于文化低和非农生产技能少等多种原因，失地农民很难找到稳定工作，多以打零工为主要生活来源，生活没有固定来源，很容易陷入“种田无地，上班无岗”的境地。所以，政府首先应当加大对失地农民的就业培训力度，提高他们的劳动就业技能，鼓励失地农民自主创业，并给予一定的创业政策优惠。其次，政府还应进一步完善失地农民的社会保障制度，加大对失地农民的养老保险、医疗保险和失业保险投入，使得失地农民在城镇化过程中，与城市居民平等享受改革成果，实现农民向市民角色的转换，真正实现老有所依。