对中国特色城镇化道路及其金融支持路径的思考

周中明

摘 要：改革开放以来，我国城镇化进程在遵循西方国家一般规律的同时，因社会制度、经济水平、历史传统等方面的差异而呈现出鲜明的中国特色，具有市场化与工业化相交织、政府推动与市场拉动相重叠等特征。本文力图通过对我国城镇化动力、阶段、推进机制等特征的深入研究，揭示当前金融支持所面临的主要不足及挑战，提出有针对性的对策建议。

关键词：城镇化；金融；支持路径；特征；思考

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）05-0081-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.05.19

城镇化是指人类生产和生活方式由乡村型转化为城市型的动态过程，是乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展完善的过程，是人类经济社会发展的一般趋势。其内涵和表现形式常因同一国家在不同时期，以及不同国家在经济发展水平、政治文化制度等方面的差异而呈现出不同的特点[1]。

一、改革开放以来我国城镇化进程的基本特征

我国城镇化进程自改革开放以来所取得的巨大成就及其独特性，吸引了诸多学者进行广泛而深入的研究。关于城镇化的动力，一般认为工业化、信息化是城镇化的动力所在[2]。农业发展和人口迁移的推力占主导地位，农业劳动生产率的提高是农村城镇化的原动力，城乡工业的发展是农村城镇化的带动力。关于城镇化的发展模式，普遍认为其与各国经济政治体制、经济发展状况以及人口、土地资源等条件密切相关，基本可以概括为以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化、以美国为代表的自由放任式的城镇化和以拉美为代表的受殖民地经济制约的发展中国家城镇化三种模式[3]。关于城镇化与工业化发展水平的关系，可以划分为城镇化进程同步于、明显超过、落后于工业化和经济发展水平以及大城市中心人口郊外化四类[4]。

依据上述理论对我国自1978年以来的城镇化发展历程进行深入分析，我国城镇化进程具有鲜明的中国特色，呈现出以下特征：

（一）我国城镇化是在农业经济向工业经济转型和计划经济向市场经济转型的“双重转型”背景下进行的，在以工业化为基础的同时，受到市场化、信息化和国际化的影响

城镇化的快速发展一般与经济转型密切相关，工业化是城镇化的发动机。在发达国家，城镇化的发展总体上表现为单一的脱离农业的结构转型，即农业在国民经济和就业中的份额下降 ，制造业和服务业份额上升。与西方国家不同，我国城镇化近30年的高速发展是在农业经济向工业经济一般转型和计划经济向市场经济特殊体制转型的交织下进行的，这一“双重转型”的基本背景使得城镇化不仅与工业化存在互动关系，也深受市场化转型的影响。一方面，需要不断进行工业化来推进城镇化的快速发展；另一方面，需要进行市场化改革来改变长久以来因计划经济体制以及重工业优先发展导向政策所引发的多种扭曲关系（如扭曲的工农业产业关系、扭曲的农业经营活动激励机制、不公平的福利体系等）[5]，逐步改变城镇化滞后于工业化这一状况。

我国城镇化不仅与工业化相联系，还同市场化改革密切相关。不仅要实现与工业化的协调发展，还要借助产业结构、生产资料、经营方式等领域的市场化改革，实现与农业现代化的协调发展。21世纪以来的信息化和全球化，使城市的结构和功能正发生着改变。相对于第一轮以工业化为动力的西欧国家城镇化，当前中国城镇化的发展不仅以工业化为基础，还深受市场化、国际化和信息化的影响。

（二）我国城镇化进程表现为农村劳动力就地转移（农村城镇化）和向城市异地转移（人口城市化）的“双重方向”，人口城镇化和劳动力非农化呈现 “乡村—市”和“乡村—镇”的特殊格局

城镇化的本质是各种经济要素向城市聚集的过程。一般来看，由于在发挥集聚功能上大中城市要强于小城镇，因此在起步和快速发展阶段，先进工业化国家的城镇化主要表现为单一的农村人口向城市转移。但在我国，长期以来城乡分割的二元结构以及地区经济发展的显著差异，使得改革开放之后，一方面有相当一部分城市的经济规模和环境得到显著发展和改善，对外来务工人口的吸引力和吸纳力日益提升，大量人口从农村流向城市；另一方面也有相当一部分地区受经济基础、人力资源、政策环境等因素影响，缺乏城镇发展的产业基础，其发展主要依靠本地的农转非，从而导致也有相当部分的劳动力流向农村地区（即小城镇）。由表1可见， 在2005年和2010年的两次抽样调查中，有71.04%和74.21%的移动人口来自乡镇地区。但其间，农村地区输出的人口不仅主要流向城市地区，还有相当部分流向农村地区。2005年、2010年“乡—市”以及“乡——镇”的迁移人数占同时期移动人数的比例分别为14.77%、12.44%和6.07%、5.56%。

就目前我国城市的承载力以及发达国家的经验来看，实行单一的人口城市化，不仅会给大城市的发展增加过度的压力，也不利于城镇结构的合理化。而推行单一的农村城镇化，也存在集聚效应相对低下、城市功能弱的问题。由此，我国在城乡二元结构下，面对农村剩余劳动力转移的艰巨任务和区域经济发展的不均衡，选择一条在城市地区发展城市群，发挥大城市的辐射作用（如长三角、珠三角、环渤海地区）、加快城市化和在农村地区发展县域和小城镇（如中西部地区）、推进农村城镇化的“双重”城镇化道路，既是现实需要，也是未来趋势。

（三）我国城镇化是在“政府推动”和“市场拉动”的双重动力下发展起来的，由此出现了“自上而下”和“自下而上”的两种发展模式，其相互补充、协调推进，发挥着不同的作用

城镇化的动力机制一般根据工业化的推动力量不同而划分为“市场拉动型”和“政府推动型”两类。西方国家的城镇化，由于主要依靠市场机制发挥作用，政府基本不直接干预，因此是典型的“市场拉动型”城镇化。但在我国建国初期，计划经济体制使得城镇化和初次工业化基本依靠政府强力推动。改革开放之后，社会主义市场经济体制的确立和市场机制作用的显著提升，使得基层组织和个人逐步成为工业化的发动主体，其在城镇化中的作用和地位也日益提升。为与工业化双重动力机制的实现相适应，我国在当前城镇化过程中采取了“政府推动型”和“市场拉动型”的双重发展模式，并出现了“自上而下”和“自下而上”的两种推进机制。

50年代以来，“自上而下”的发展模式用较短的时间和较快的速度建立了较为齐全的工业体系，奠定了新中国城镇化体系和社会经济发展的基础。而80年代之后，在传统模式之外形成的“自下而上”的发展模式对破解城镇化建设资金瓶颈、增强活力及效率发挥了重要作用，有效加快了我国城镇化的进程。因此，我国目前城镇化道路所采用的“市场推动与政府导向相并举、自下而上与自上而下相结合” 的城镇化动力和实现机制，不仅有助于发挥政府必要的调控作用，还有利于充分利用民间的巨大潜力以及市场机制促进效率提高的优势，实现我国城镇化的快速发展。

（四）我国现阶段城镇化率已超过50%，但仍相对滞后

城镇化与工业化的关系是：工业化决定城镇化，城镇化反过来对工业化的持续增长起拉动作用。钱纳里（Hollis B.Chenery）在对世界上100个国家的经济发展规律进行分析后认为，城市化水平是随着工业化水平的提高而提高，以人均GDP为标志的工业化率与城镇化率具有一定的正相关。在人均GDP高于300美元时，城镇化率就应明显高于工业化率[6]。目前，我国经过60多年的发展，城镇化率按一般方法计算于2011年达到51.27%，从数据上看已超过工业化指标水平，表明中国正逐步进入以城市社会为主的新历史阶段和工业化发展后期（见表2）。但考虑到城乡二元经济格局、特殊的户籍管理制度以及工业化—状况等因素，中国城镇化水平仍被普遍认为滞后于西方工业化国家以及我国现阶段工业化发展水平。

综上可见，中国的城镇化道路除具有城镇化进程的一般特征之外，还呈现出鲜明的中国特色，如工业化和市场化共同推动、人口从乡村到城市和乡镇之间流动、市场力量与政府引导相结合、城镇化水平相对滞后等特征。在这一状况下，金融支持城镇化只有在遵循一般规律的同时，与中国特色紧密结合，才能更好的发挥其推动和促进作用，。

二、当前我国金融支持城镇化进程的探索及挑战

金融对各种城镇化机制的转换和实现发挥着基础性和支撑作用[7]，城镇化的快速提高也进一步促进了金融深化。在我国，自改革开放以来，主要通过支持城市基础设施和公共服务设施建设、推动中小企业发展以及促进人口规模扩张和素质提高三条主要渠道为城镇化提供金融服务。表3、表4显示，从2000年开始，金融体系已成为当前中国城镇基础设施建设外部资金的主要来源，在中小企业的融资结构中占有显要地位，为普通居民就业创业、投资理财、定居消费等改善生活质量水平、转变生产生活方式的活动提供着重要服务。

相对于我国国民经济增长与投资的需求以及中国城镇化道路的特殊性而言，我国当前金融体系及其支持模式虽然已发挥了显著作用，但在融资总量上仍存在明显不足，同时在投放结构、支持重点、产品服务等方面也未能与我国城镇化发展的特殊要求相适应和吻合，从而成为制约我国城镇化推进的重要因素。具体来看：

一是农业现代化和农村城镇化的金融支持力度不足，影响了工业化和市场化进程中的农村经济转型和发展，制约了城镇化的快速推进。

城镇化的全面快速推进离不开对农村地区和农业领域的金融投入。但长久以来，商业性金融机构在利润最大化的经营目标下，纷纷在资金投入、网点设置、经营权限等方面从农村地区上收或撤并，从而导致城乡之间金融服务不平衡问题加剧。农村和小城镇建设、农业发展缺乏有效的资金支持主体，增加了融资难度、弱化了金融服务，难以满足城镇化建设中对农村金融发展的要求。例如，2007年全国县域金融机构网点数为12.4万个，比2004年减少了9811个；其中，有2868个乡（镇）没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7%，农村地区存在着明显金融服务空白。

此外，由于目前我国对于农村城镇化建设既没有出台目标清晰、措施有力的专项金融导向政策，也尚未建立系统全面、层次分明的服务保障体系，使得商业银行基于风险和收益的双重考量，在涉农信贷投放中对基础设施较为偏重，而对产业现代化及相关配套服务则支持不足，制约了农业现代化的发展和农业劳动力的转移，影响了城镇化的全面快速发展。

二是中小企业融资渠道的狭窄，影响了城镇化进程中的剩余劳动力吸纳和人口转移。

在我国目前的金融制度安排和金融市场发展状况下，国有及大型企业垄断着金融资源，中小企业发展始终面临着筹资渠道匮乏、间接融资不足、融资成本偏高的问题。根据世界银行1999年的调查显示，内源融资是中小企业发展的主要资金来源。国家统计局2004年的资料也显示，2003年全国金融机构共发放短期贷款83661.2亿元，其中占中小企业大部分的乡镇企业和私营企业及个体企业贷款仅7661.6亿元和1461.1亿元，分别仅占9.2%和1.7%。这一问题的长期存在不仅严重阻碍了中小企业的发展，也影响了城镇化的顺利推进。

三是民间资本参与城镇化的渠道不畅和资金使用效率不高，不利于缓解产业结构调整和城市基础设施建设的资金“瓶颈”，影响了工业化的进一步推进和城镇化的发展。

在经济增长方式转变、产业结构调整以及城市基础设施扩建优化对资金需求日益增大的格局下，迫切需要引入更多的民间资本参与城镇化建设，将以往的以“自上而下”为主的推动机制转为“因地制宜、上下并举、协同推动”的发展模式。但目前在我国，民营经济及民间资金一方面在产业准入、公平竞争、审批程序、对外开放等直接投资环节受到诸多限制，另一方面在进入正规金融领域、利用非正规金融等间接投资渠道上也存在许多障碍，导致大量资金被闲置或参与高利贷活动，不仅不利于其向产业资本的转化和支持实体经济发展，还易引发金融风险。根据中国社科院《社会蓝皮书（2012）》，在温州1100亿元民间借贷资金中，用于一般生产经营的仅占35%，用于投机和高利贷的资金占比高达60%。

此外在保障投资者合法权益上，退出援助机制的缺失、地方政府在政策制定和执行上的强势和不稳定性、以及自身经营的不规范等问题的存在，也使得民营企业在基础设施、企业改制以及资源开发等领域的投资建设面临风险和挑战，进而影响了其参与城镇化建设的积极性和主动性。

四是民生金融服务水平的滞后，影响了城镇化的全面推进，及其与工业化和经济社会水平的协调发展。

解决民生问题不仅是中国特色城镇化道路的必然要求，也是客观需求。与西方国家以资本利益驱动的城镇化不同，我国城镇化基于社会性质和制度，应做到“数量”与“质量”兼顾，工业化水平提高与人民福祉改善同步。随着我国城镇化发展到一定阶段，需要加大对医疗、教育、文化、社会保障等民生方面的投入和支持，实现收入分配格局的有效改善和城镇化与工业化、经济发展水平的协调发展。但扶持政策落实不到位、担保补偿机制缺失、内在发展动力不足等问题的存在以及多元化的金融服务体系的缺乏，导致民生金融支持力度不足、服务水平不高，从而影响了城镇化的推进和协调发展。

三、对策建议

综上可见，我国目前金融发展水平相对不高、诸多不利因素依然存在，城镇化金融支持不足的问题进一步凸显，并进而成为影响城镇化快速健康全面发展的重要因素之一。为此，针对当前我国金融支持城镇化进程中面临的主要不足和挑战，建议：

（一）加快农村金融服务体系建设，有效满足农村融资需求和农业现代化发展需要

一是应明确金融支农的政策导向。在确定城镇化进程中农村和农业经济发展重点的基础上，借助差别化的财政、金融、税收等手段，推动各类机构加大相应领域和行业的金融支持力度；二是应发展培育多元化的农村金融组织体系，发展小额信贷组织、引导国有金融机构加大农村地区投入、增强政策性金融机构服务职能等举措，扩大金融供给、提高服务质量；三是应推进农村生产经营要素市场化、改善农村信用环境，为农村金融的发展和创新提供有利的外部环境和制度保证。

（二）改善中小企业融资环境，支持城乡居民就业增长，为实现城镇化进程中农村剩余劳动力的顺利转移发挥积极作用

一是要建立和完善中小企业增信体系，通过探索推广新型抵质押贷款模式、建立发展各类信用担保基金、创新完善信贷保险产品等举措，有针对性地缓解中小企业融资过程中的信用和资产“瓶颈”；二是加快资本市场发展，为更多的中小企业利用上市、债券等直接融资渠道创造良好条件；三是大力发展地方中小金融机构，充分利用其在信息收集、产品创新、授信审批、贷后管理等方面的优势和便利，破解信息不对称、服务不到位等长期影响和制约中小企业获取金融支持的障碍，在企业发展、经济增长、银行获益中提高企业及城市吸纳农村剩余劳动力的规模和数量。

（三）实现投资主体多元化、筹资渠道多元化，推动更多的社会资金支持实体经济发展和城市基础设施建设

一是要充分发挥财政资金的杠杆作用。通过把支出重点放在基础设施、公用事业及公益性项目上，并借助贴息、担保、税费减免等多种方式吸收社会资金，从而为加快城镇化进程打下良好的基础；二是要积极探索和实行基础设施和公共服务建设投融资方式的多元化、市场化和规范化。通过引入发展城镇建设融资BOT和TOT模式、推广发行地方政府债、完善投资者权益保护制度等举措，鼓励、引导各类投资者、经营者参与城镇化建设；三是要完善资本市场建设、消除民间资本进入实体经济和金融行业的障碍，引导更多的资金通过直接或间接方式支持城镇化发展。

（四）提高民生领域金融支持力度，促进社会和谐和民生改善，实现城镇化速度与质量的共同发展

一是要加强政策协作，形成部门合力。通过将财政投入与金融支持相结合、金融扶持政策与产业导向政策相协同，提高贴息水平、降低税费负担、引导资金流向重点领域和优势企业，激发金融机构参与民生领域建设的积极性和建立金融支持的长效机制；二是要完善风险补偿机制。通过将教育、医疗、农村基础设施、安居工程等民生领域贷款纳入担保范围，提高担保基金规模，缓解民生金融担保不足、回收难度大的问题，提高信贷投放规模、拓宽金融服务范围；三是要推动金融机构将自身发展目标与履行社会责任结合起来，增强政策性金融的资金实力，促进商业性金融机构开展产品和服务方式创新，从而为城镇化与工业化的可持续发展提供有力的金融支持。

（责任编辑：汤戈于）

参考文献：

[1]黄留国.中国特色城镇化道路：模式、动力与保障[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2011（5）.

[2]曹钢.中国城镇化模式举证及其本质差异[J].改革，2010（4）.

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[4]辜胜阻，刘传江.人口流动与农村城镇化战略管理[M].武汉：华中理工大学出版社，2000.

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