农村金融转型中的风险控制与路径选择

桑铁柱　张然

摘 要：本文从当前农村金融转型中存在的问题出发，认为对当前农村金融供给体系而言，风险控制是核心，这不仅关系到各类农村金融机构持续发展，也是制约农村金融转型持续深入的关键。面对系统性风险、运营风险和地方政府干预三类主要风险，本文给出了农村金融转型风险控制的路径，包括建立和完善农村金融风险分散机制、农村存款保险体系、有效监管机制、市场退出机制等。

关键词：农村金融；风险控制；路径选择

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）05-0077-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.05.18

一、引言

2006年农村金融新政实施以来①，我国农村金融改革明显加速，进入一个重要转型期②。伴随着转型的持续深入，农村金融改革成效逐渐凸显：多层次的农村金融供给体系初步形成，农村金融市场竞争日趋激励，农村金融供给不足的局面有所缓解。但要看到，一个有效的农村金融供给体系并未真正建立，从需求者的角度而言，农户、农村小企业借贷难的现状依然很突出[1]；从供给者的角度而言，以新型农村金融机构为例，经营偏离、开展业务难、盈利能力不足等问题制约着其进一步发展壮大[2-3]，并进一步影响到农村金融供给。

不少学者已注意到这一问题，并给出优化对策。何广文（2007）认为农村金融机构要准确定位，要立足有利于克服信息不对称、有利于克服抵押品缺乏、有利于增加金融资源对农户的可得性、以市场化模式来增进金融效率等四个方面，才能真正实现有效供给[4]；洪正、王万峰、周轶海（2010）则认为要通过有效融资机制设计解决农村金融的有效供给[5]；针对新型农村金融机构出现的问题，不少学者也给出完善治理结构，减少主发起行干预[6]、准确定位，加大产品创新，提升定价能力等建议[7]。一个被忽略的问题是，现有对策多集中于农村金融机构本身优化，而缺乏对影响机构体系有效运行的外围因素的系统性对策研究，而这对当前农村金融改革而言，尤其在当前机构体系初步完善的条件下，显得愈发重要。本文认为，对于优化后的农村金融市场来说，风险控制是核心。因此，相关外围配套体系建设应围绕着风险控制这一核心进行。

二、农村金融转型中的风险控制及其表现

（一）风险控制对农村金融转型能否成功至关重要

风险控制是每个金融市场都要应对的，但对于经过优化后主要以中小型金融机构、乃至一些非正式金融组织为主体的农村金融市场来说，风险控制显得更为重要。风险控制不只关系到整个农村金融市场的稳定和长远发展，更是这些金融组织能否继续生存，以及这种金融改革模式能否继续的关键。这是因为：对于各种金融组织来说，能否有效控制风险是其可持续经营的关键；对于农村金融需求者来讲，金融组织能否有效控制风险关系到其利益是否受损，也是他们是否信任该类金融组织的关键；最为重要的是，能否有效控制风险是农村金融制度供给的关键。综观改革开放后的农村金融改革，并不能说政府没有尝试过类似农村金融新政（实际可以归为管制放松）的探索，农村合作基金会是一个典型的代表，其之所以失败，很大程度上源于风险控制不力，被监管部门进行了一刀切式的关闭。可以看出，在农村金融改革中，监管部门在进行各种农村金融制度供给时，首先考虑的便是风险控制，此次农村金融新政的各种政策以及实际操作过程，再次证明了这一点①。因此，相关外围配套体系建设应围绕着风险控制这一核心进行。通过配套体系建设来降低农村金融机构面临的风险，保障其可持续发展。

（二）转型中农村金融体系的运行风险表现

1.系统性风险。农村金融市场的特殊性使其更容易遭受系统性风险；规模较小的农村中小型金融机构抵抗系统性风险的实力远远不够，也缺乏利用多种金融工具降低风险的能力；客户与业务集中于某一地域，造成风险难以分散。

2.运营风险。相比大银行和城市金融机构，农村金融机构存在管理和技术落后等方面的问题，加上部分金融机构治理结构不完善，股东监督权力无法得到有效行使，内部人控制严重等，使得农村金融机构运营风险加大。更多的运营风险来自于农村金融市场严重信息不对称带来的各种问题。尽管经过优化设置后的农村金融机构可以通过关系型信贷等产品创新在一定程度上缓解甚至避免此类问题，但对于广阔的农村金融市场来说还不够。此外，随着农村金融机构数量的增多和多样化，农户对金融机构的选择性增大，也会带来农户“窜贷”等一些降低关系型贷款的因素，增大金融机构的风险控制难度。

3.地方政府干预的风险。地方政府的一些不当干预是农村中小金融机构需要面对的另一风险。规模小、区域性的农村中小金融机构在成长初期离不开政府的支持，政府的有效支持对于机构成长壮大、进行各种创新能起到良好的推动作用②。但与之相伴，规模较小的金融机构更容易受到地方政府的不当干预。这类不当干预使得金融机构的独立性部分丧失，造成不良贷款率的上升，加大金融机构的风险。

三、农村金融风险控制的路径选择

（一）农村金融风险分散机制的建立和完善

第一，加快建立和完善政策性农业保险制度。政策性农业保险的开展，有助于缓解农村金融机构所面临的系统性风险，有助于保持农业投资收益的稳定，增强农户的投资积极性。应尽快研究对农业政策性保险进行专门立法，把其纳入农村经济、金融发展的总体规划中去，建立由政府主导、发挥政府财政补贴激励作用、由中外资保险公司经营的政策性农业保险制度。第二，健全农村抵押担保机制。根据“一行三会”关于全面推进农村金融产品服务创新的指导意见，抵押担保创新是其重要内容之一③。担保机构存在的理由是，相比贷款者，他们对借款者的信息更为充分。因此，在担保机构设立的过程中，也应该注重其对信息的生产、利用程度。一些不具备信息优势的担保机构在农村担保过程中仍然会存在担保信贷配给问题，对缓解农村贷款难的意义并不大④。适合农村信贷担保的一些模式应该是在政府扶持下，有农户参与的互助性信贷担保机构，或政府给予一定补贴，由农业产业化企业利用自身与农户交往中的各种优势，设立的商业性信贷担保机构⑤。此外，积极探索抵押创新，扩大贷款抵押担保物范围。探索开展农村土地经营承包权和宅基地使用权抵押贷款业务，探索符合农村实际的动产抵押、权益抵押等业务。不过，在进行抵押创新的过程中（尤其是土地抵押创新），应充分保障农民的根本权益。第三，完善农产品期货市场。通过发挥期货市场价格发现、套期保值和分散风险的功能，缩减农产品价格波动范围，降低农民收入波动程度，进而提升农户投资收益，降低还贷风险①。

（二）农村征信体系的构建

经过多年努力，我国的农村征信体系建设取得了一些成效。截至2011年末，全国共为1.4亿农户建立了信用档案，评定了9300万信用农户，8100万农户获得贷款，余额达1.5万亿元②。但这与我国总体农户规模相比还相差很远。此外，信息采集不完善、信息采集指标脱离农村实际、征信法律体系不健全、监管主体不明确、信用信息共享难度大等一系列问题也严重制约着农村征信体系的发展。因此，应从以下几个方面促进农村征信体系建设：第一，完善征信法律体系，使征信工作有详细法律可依，减少征信过程中的阻力；第二，明确征信监管主体，以人民银行为核心，统一征信标准，协调各方力量，建立联合公共征信体系。从近期来看，应将各个金融机构的内部征信信息统一接入联合公共征信体系内，实现不同机构间信息共享；从远期来看，则要将多个部门的征信信息共同纳入公共征信体系内部；第三，加强征信行业建设，建立以政府征信为主，社会多种中介机构参与建设的模式。征信体系完善是一个长期的过程，对于当前而言，加快农户信用档案建设，在原有农信社征信体系的基础上，构建包含农户基本状况和借贷信息的信息共享体系是当务之急。

（三）农村金融有效监管机制的构建

1.农村金融监管的一些基本原则。一是微观监管与宏观审慎监管相结合。当前农村金融监管中，更多的是在金融机构层面的监管，而对经济形势变化对农村金融机构的影响关注度不够。农村金融机构的小规模与三农经济的特点，使其受到经济形势变化影响的程度更大，如不关注此类问题，有可能带来区域性的金融不稳定。要改变“监管只是做微观工作”的片面认识，做到微观监管与宏观审慎监管相结合。二是适当监管原则。金融监管必须把握好安全与效率之间的平衡。农村可利用资金的匮乏，客观上要求对农村金融监管要以提高资金利用效率为重要目标。通过监管鼓励更多资本进入农村金融市场，促使农村金融机构进行产品和服务创新，而不是因为监管机构过于严格的标准导致因噎废食。当前，还要防止因监管过严而给农村金融机构带来过多不必要的成本。三是差异化监管原则。农村金融与城市金融的差异、农村金融市场区域间的差异以及区域内的差异，需要农村金融监管结合不同地域经济发展状况做出适当调整。农村金融机构主体性质的多元化、组织形式的多样化和规模的多层次性也需要做到对不同金融机构实行分层次监管，使其更好发挥自身效率。

2.农村金融监管体系的构建。一是政府监管体系内部协调化。当前我国的几大监管部门显然协调不足，如人民银行与银监会信息难以共享，地方政府有时超越权限造成银监会权利缺损等，金融监管的合力不足。应该对现有农村金融监管体系进行重新整合，形成有效的监管合力，打破各自为政的局面，提升监管效率，降低监管成本，避免监管死角与漏洞。二是完善农村金融机构行业自律体系。当前我国农村金融行业的自律组织是2005年底成立的中国银行业协会农村金融工作委员会，其主要规范对象是农村信用合作社，并非严格意义上的行业自律组织。随着新型农村金融机构的兴起，这一组织显然更不能满足现实需求。行业组织的缺失与农村金融机构较多、分散以及缺乏必要的发起机构和指导规则有关。国家应出台一些专门针对农村金融机构的指导性的内部规章、行业公约等，并辅以必要的激励机制，促进农村各类金融行业自律组织的设立。三是社会监督体系的完善。社会监督体系主要包括社会中介监管和社会舆论监管两个方面。社会中介监督主要指对农村金融机构进行财务评估、法律评估的会计师事务所、法律事务所等，目前除部分较大农村金融机构接受严格评估，受社会中介监督程度较高外，绝大部分机构接受的评估并不正规甚至缺失。社会舆论监督来自于社会各个方面，主体是金融服务接受者，但受农村金融机构国家隐形担保的存在，以及金融机构与需求者之间严重的信息不对称的影响，社会舆论监督表现为异化乃至缺失。出台相关规定，加大农村金融机构的信息披露程度是形成社会监督的关键。四是金融机构内控体系的加强。有效的金融机构内控体系形成是金融监管的核心，也是金融监管的目的之一。对农村金融监管来说更是如此。有效内控体系的形成来自三个方面：通过行业自律组织进行同业监督，并制定行业内风险控制的相关标准；政府的合理引导与必要支持，可以是一些必要的金融培训或技术支持；金融机构增强风险控制能力建设。

（四）存款保险制度的构建

存款保险制度有助于保护农村存款者的利益、金融风险的化解和维护农村金融市场稳定。完善的存款保险制度有助于提升公众对农村金融机构的信心，尤其对于新型农村金融机构而言更是如此。建立存款保险制度还有助于改变国家以往对农村金融机构救助，由国家对全部风险兜底的做法，强化农村金融市场的风险硬约束①。

对于风险较高的农村金融机构，如何进入存款保险体系是关键②。一种合理的安排是针对不同农村金融机构的风险程度合理设置差别化的保险费率，依此实现“风险收益”对等化。在赔付标准上，实行存款保险的有限赔偿制度，以降低金融机构道德风险问题。通过存款保险制度的构建，应对金融机构经营起到正面激励作用，促使其积极进行金融创新和服务农村金融市场。当然，相比城市金融机构较高的保费率，会造成农村金融机构运行成本增加，尤其是刚成立的新机构。因此在运行初期国家可以给予一定保费补贴。未来随着机构运转不断完善，风险评级的降低，自然会带来保费率下降。

（五）市场退出机制的构建

在以上基础性配套设施构建的基础上，农村金融市场退出机制的构建既具备可行性也具备必要性。市场退出机制是一个完备的农村金融市场的基本要素之一。市场退出机制的构建对于强化农村金融机构的风险硬约束，实现农村金融市场的优胜劣汰，增加金融机构经营动力起到有效的推动。市场退出机制的构建也是多种资本参与农村金融市场建设的前提。首先，要严格市场退出纪律，对于在监管范围内的各类农村金融组织分别设置一定的底线，一旦突破底线限制，监管部门就需要对其严格监控，以防出现更大的风险。如果在一定缓冲期内没有好转迹象或继续恶化，则应及时坚决地执行市场退出。其次，在区域范围内设立金融产权交易平台，允许一些优质金融机构对即将退出的金融机构进行兼并重组等。这类行为有助于减少不必要的资产浪费，实现农村金融市场的优化重组，对于稳定区域金融市场、防止局部出现金融空白有一定的积极意义。

四、结束语

农村金融风险控制是一项系统性工程，需要农村金融市场各方主体（需求者、供给者、政府）的共同努力，是一个渐进的长期过程。本文初步给出了当前农村金融风险控制的着力点与路径选择，且更多的是外部缓解措施。事实上，对农村金融改革而言，其改革的本质在于风险控制，核心在于控制农村金融市场 “严重的信息不对称”这一影响因素，解决问题的关键在于农村金融机构体系设置，合理的供给机构将通过市场竞争提供有效产品供给，从而缓解信息不对称。机构体系改革是核心，本文则进一步从外围配套体系建设来强化风险控制。当然，本文的研究还不够完善，需进一步丰富和提升，以期为农村金融改革持续深入提供支撑。

（责任编辑：王艳）

参考文献：

[1]桑铁柱.中国农村金融供给优化研究[D].天津：南开大学，2011.

[2]王修华，贺小金，何婧.村镇银行发展的制度约束及优化设计[J].农业经济问题，2010（8）.

[3]洪正.新型农村金融机构改革可行吗？——基于监督效率视角的分析[J].经济研究，2011（2）.

[4]何广文.中国农村金融组织体系创新路径探讨[J].金融与经济，2007（8）.

[5]洪正，王万峰，周轶海.道德风险、监督结构与农村融资机制设计——兼论我国农村金融体系改革[J].金融研究，2010（6）.

[6]李东卫.村镇银行公司治理主要缺陷及对策[J].银行家，2011（9）.

[7]陈英兆.村镇银行可持续发展路径[J].中国金融，2012（10）.