河南省地方投融资平台问题研究

胡广坤

摘要：近年来，河南省地方投融资平台发展较快，有力服务了经济社会发展，但也出现了一些问题，主要表现为行政化倾向明显、资产流动性差、融资方式单一、负债率偏高、发展定位不清等问题。之所以出现上述问题，主要原因是政企不分、机制不活、管理粗放、多头监管。对此，我们提出投融资平台定位明晰化、架构体系化、资产注入多元化、融资渠道多样化、风险防控有效化、监督管理规范化等建议。通过努力，打造布局合理、功能齐全、分工明确、主业突出、运营规范、监督有力的投融资平台体系，构建地方投融资平台大格局，为中原经济区建设提供有力支撑。

关键词：地方投融资平台 问题 研究

投融资平台公司是指由政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。近年来，河南省地方投融资平台实现了快速发展，在加快新型城镇化、推进公共服务均等化、优化经济结构等方面发挥了积极作用；同时，投融资平台也存在一些问题，亟需加强规范和引导。本文拟从河南省地方投融资平台发展现状、存在问题及原因进行深入分析，并提出投融资平台发展的对策建议，实现投融资平台高效、健康、有序、规范发展，为中原经济区提供有力支撑。

一、河南省地方投融资平台发展概况

河南省地方投融资平台（以下简称投融资平台）长期以来发展较为缓慢，2008年国家出台一系列扩大内需政策后，特别是随着中原经济区上升为国家战略并全面推开，河南经济社会建设面临的资金瓶颈日益凸显，加快发展投融资平台成为迫切需要，自此，河南地方投融资平台建设进入快车道。

（一）河南支持投融资平台发展的主要政策

近年来，河南省人民政府先后出台了《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》（豫政﹝2009﹞63号）、《河南省人民政府关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》（豫政〔2010〕80号）、《河南省人民政府办公厅关于印发2012年省级投融资公司工作方案的通知》（豫政办〔2012〕67号）等文件，要求充分利用国有资源、资本、资产、资金等生产要素，加快推进河南省地方政府投融资体系建设，拓宽投融资渠道，增强政府经济调控能力，积极应对国际金融危机，促进全省经济又好又快发展。要求省级投融资公司按照“政府主导、市场运作、企业化管理、专业化发展”的原则，完善投融资公司功能，探索通过注入土地、矿产等资源拓宽资本补充渠道，优化资产结构，增强融资能力，在促进产业优化、基础设施建设、公益事业发展等方面发挥引领、支撑和示范带动作用。部分地市也积极行动，出台政策支持和规范投融资平台发展，焦作市人民政府出台了《关于规范完善投融资平台工作的意见》（焦政文〔2010〕149号），许昌市人民政府出台了《关于完善投融资平台建设工作的意见》（许政〔2009〕25号）。

（二）省级投融资平台概况

目前，河南省级投融资平台共有11家，不完全统计，资产总额3500亿元。

从资产规模看，11家省级投融资平台资产总额在100亿元以上的有7家，分别是河南交通投资集团有限公司（1277亿元）、河南省收费还贷高速公路管理中心（600亿元）、河南投资集团有限公司（549.5亿元）、河南铁路投资有限责任公司（201.9亿元）、河南省国有资产控股运营有限公司（187.8亿元）、河南省国土资源开发投资管理中心、河南水利投资集团有限公司（103亿元），资产额最大的是河南交通投资集团有限公司。

从投资领域看，属于综合性投资公司的有河南投资集团（投资涉及电力、金融、水泥、造纸、高科技、交通、房地产、旅游等领域）、河南国控公司（投资涉及煤炭机械、粮食、高新技术等领域），属于专业性投资公司有河南交投集团、河南省收费还贷高速公路管理中心、河南铁投公司、河南水投集团、河南农开公司、河南航投公司、河南文投公司、河南省国土资源开发投资管理中心、河南省直属行政事业单位国有资产管理中心。

从平台性质看，河南省收费还贷高速公路管理中心、河南省国土资源开发投资管理中心、河南省直属行政事业单位国有资产管理中心为事业单位法人，其余均为企业性质。

从股权结构看，属于国有独资的有河南投资集团、河南农开公司、河南交投集团、河南水投集团，属于股权多元化的有河南航投、河南国控、河南文投。

从治理结构看，已成立董事会的有河南投资集团、河南农开公司、河南航投公司、河南国控公司、河南文投公司，其中，河南国控公司开展了外部董事试点。

（三）市、县级投融资平台概况

目前，河南省市、县两级投融资平台共263家，注册资本619.5亿元。

从规模看，最大的是焦作市投资集团有限公司（注册资本90亿元），注册资本10亿元以上的投融资平台15家，注册资本5—10亿元的投融资平台18家，注册资本1—5亿元的投融资平台89家，注册资本1亿元以下的投融资平台141家，其中最小的政府投融资台注册资本仅20万元。

从经营范围看，主要包括三种类型：一是作为服务国企改革、重组和资本运作的平臺，对国有资产实施整合，提高资产利用率，推进国有经济布局结构调整；二是作为公共基础设施建设平台，对政府委托的交通、能源、城建、教育、科技等基础设施及其它特定项目进行融资，对建设用地实施一级开发整理，并对基础设施进行投资、建设、运营和管理，此类平台也可以作为产业集聚区、城市新区开发建设的主体；三是作为服务产业转型升级的平台，通过实施风险投资或参与投资高成长性企业，对战略新兴产业、高成长性产业进行引导、扶持、风险投资，推进产业结构调整升级。

从运营方式看，一是注册资本主要来源于土地、股权、固定资产、基础设施等资产注入；二是经营收入主要来源于企业的生产经营、土地收储获得收益；三是资金来源除经营收入外，还有贷款、发行债券等。

二、河南省地方投融资平台存在的主要问题

近年来，河南省地方投融资平台实现了长足发展，规模不断壮大，管理逐步规范，已经成为支持地方经济社会发展的重要力量。但是，在快速发展的同时，投融资平台存在的一些问题也日益凸显，需要引起高度重视。

（一）行政化倾向明显，参与市场竞争程度低

多数投融资平台都有行政级别，省级投融资平台为正厅级或副厅级规格，市级投融资平台为正县或副县级规格。相当一部分投融资平台的主要领导人员以及中层人员都是从主管部门调任，投融资平台成为政府部门解决干部问题的一个出口。一些投融资平台沿用政府部门的行政化管理手段。

（二）资产流动性差，运营效率低

投融资平台主要以土地、股权、固定资产、基础设施等作为注入资产，除土地通过收储开发可以获得较高的资产收益外，股权、固定资产、基础设施等资产只能通过质押等形式获取银行贷款，自身的盈利能力较弱，投融资平台资产利用率普遍较低。据统计，河南交投集团的净资产收益率为-4.88%、河南投资集团净资产收益率为1.8%。

（三）融资方式单一，负债率偏高

近年来，省级投融资平台在拓宽融资渠道方面开展了积极探索，融资渠道已包括上市融资、发债融资、设立基金融资、股权转让融资等，但整体融资量较少，融资的主要方式仍以银行贷款为主。受融资方式单一的影响，省、市两级投融资平台资产负债率普遍偏高，截至2013年3月底，省级投融资平台平均资产负债率达70.8%。负债率偏高，一方面导致企业需要承担沉重的利息费用，吞噬了大量利润；另一方面，导致企业融资能力日益衰竭，丧失可持续发展能力。

（四）功能定位不清，发展不够有序

投融资平台作为政府设立的法人实体，其重点应是落实政府意图，弥补市场不足，推动重点行业的发展。但目前，投融资平台产业定位不清的问题日益凸显，一方面，在落实政府决策、弥补市场不足、引导产业发展等方面的作用发挥不足，另一方面，进入了许多一般竞争性领域，省级投融资平台投资领域涉及电力、金融、铁路、航空、高速公路等重点领域，也涉及水泥、造纸、房地产、旅游、设备租赁等一般竞争性领域。投融资平台的“四面出击”，不仅浪费了企业本身宝贵的资源，也挤压了一般市场竞争主体。

三、主要原因分析

投融资平台之所以出现上述问题，既有外部体制机制原因，也有企业自身发展理念、运营机制等方面的原因。

（一）政企不分

要将投融资平台打造成为自主经营、自负盈亏、管理科学的市场主体，政企分开是前提也是基础，但政企不分的现象目前在投融资平台中表现得仍然比较突出。一是出资人由政府行业主管部门履行。目前11家省级投融资平台中，河南交投集团、河南铁投公司的出资人都是省政府，河南投资集团由省政府委托省发改委代管，代省政府履行出资人职责，省农开公司由省财政厅履行出资人职责。市、县两级投融资平台表现的更为突出，一些直接挂事业单位的牌子，还有一些属于“一套人马、两块牌子”。二是重大事项受政府部门严格控制。推进政企分开，深化国企改革，非常重要的一项就要尊重企业的经营自主权，属于企业自主经营范围内的事项应由企业自主决定，其他重大事项由出资人决定。但从目前来看，政府行业主管部门往往对投融资平台管得过深过细，一些投融资平台的中层任免、中层薪酬都由行业主管部门决定。

（二）机制不活

投融资平台具有较强的专业性、风险性，要求企业建立适应市场需求的激励、决策和运营机制，目前河南的投融資平台在这方面还有较大差距。一是激励机制不够健全。投融资平台虽然在薪酬制度方面进行了一系列改革，但尚未完全建立适应市场要求的薪酬分配机制，干多干少一个样、干好干坏一个样的现象仍然存在，不利于调动员工的积极性。二是决策机制不够高效。管理层级多，决策程序繁杂，导致决策效率较低，丧失了市场机遇。三是运营机制不够灵活。投融资平台的注册资本主要依靠财政资金和国有资产的划入，社会资本参与较少；市场主要局限在当地，对省外、国外市场开拓的能力和意识不强；业务主要依靠政府投资项目或政府安排部署的任务，与市场的接轨程度和参与市场竞争的程度较低，存在等、靠、要思想。

（三）管理粗放

一是决策程序不够规范。部分投融资平台没有建立完善的法人治理结构，一些投融资平台尚未建立董事会，企业重大决策由党政联席会决定，权力的有效制衡还未形成。二是风险防控机制不健全。一些投融资平台在资金、项目、法律风险防范方面缺乏有效的手段，资金的筹措和使用方面缺少长远规划，部分投融资平台负债率持续攀升；项目投资方面缺乏科学论证，项目风险较高。同时，投融资平台自身普遍缺乏有效应对危机的手段和措施，一旦出现债务风险或者危机，往往通过寻求地方政府的支持来化解危机，政府也往往通过“一事一议”的行政化方式予以处理，“饮鸩止渴”的方式导致企业自身的问题进一步恶化。

（四）多头监管

投融资平台面临着来自于多个部门的管理，如行业主管部门的行业管理、国资监管部门的资产监管、政府金融部门的金融监管，不同部门根据自身职能，对投融资平台提出要求，一些要求和规定相互冲突，导致企业无所适从。同时，多头监管的局面还导致对投融资平台的监管易出现“真空”。

四、河南省地方投融资平台发展建议

目前，中原经济区建设已进入全面实施阶段，为投融资平台发展提供了宝贵机遇。应进一步明晰投融资平台的功能定位，完善管理体制，推进政企分开，加快资源整合，创新经营机制，打造布局合理、功能齐全、分工明确、主业突出、运营规范、监督有力的投融资平台体系，构建地方投融资平台大格局，为中原经济区建设提供有力支撑。

（一）投融资平台定位明晰化

首先，从市场定位而言，投融资平台是独立市场主体，具有市场性。投融资平台是市场经济发展的产物，是连接政府调控这个有形的手和市场机制这个无形的手的桥梁，尽管投融资平台的资产主要依靠政府注入，运营资源主要也主要来源于政府，但只有通过市场化的运作，才能有效盘活国有“四资”，实现政府意图。所以，应坚持投融资平台的市场主体地位，持续推进政企分开，淡化行政级别，把投融资平台打造成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的合格市场主体。其次，从功能定位而言，投融资平台落实政府意图，具有公共性。投融资平台成立的主要目的是落实政府宏观调控意图，推动重点产业、重点行业、重点区域发展，最终体现和维护的是群众整体利益。投融资平台必须始终把握政府赋予的职责，紧紧围绕政府确定的功能定位，突出主业发展，完成政府交办的任务。再次，发展定位而言，投融资平台是推进重点领域发展的平台，具有引导性。投融资平台的主要任务是推动重点领域的发展，但重点领域的发展不能单纯依靠投融资平台。投融资平台应充分国有经济的引领和带动作用，弥补市场不足；同时，发挥国有资本“四两拨千斤”的作用，引进和带动社会资本投入重点领域，共同推动重点领域发展。

（二）投融资平台架构体系化

首先，在层级体系上，应加快推进省、市、县三级投融资平台建设，三级投融资平台根据本级政府的安排部署，重点推进本区域内重点领域的发展；同时，积极推进各级投融资平台之间的资本合作与业务合作，推进各级投融资平台之间的融合，形成上下联动、有机互动的共同发展格局。其次，在功能体系上，应科学划分投融资平台功能定位，统筹资源配置，加快资源整合，围绕重点领域组建投融资平台，打造分工明确、主业突出的投融资平台体系，避免无序竞争和资源分散配置。

（三）投融资平台资产注入多元化

一是建立财政资本金注入机制。财政每年预算安排的基本建设资金、专项资金，以其投资项目最终形成的产权和股权，经政府批准后，提取一定的比例作为对投融资机构国有资本金的增量投入。二是建立政府偿债机制。对投融资平台因承担公益性建设项目融资任务而发生的亏损，先由投融资机构的经营性收入进行弥补，缺口部分由投融资机构主管部门编制债务预算，列入部门预算，有计划地还本付息。三是财力注入。投融资平台投资的公益性建设项目，其生产经营活动产生的各级税收地方留成部分及路桥收费等规费收入，经政府批准后，由财政部门通过支出预算安排，注入到相应的投融资机构，壮大投融资机构资金实力。

（四）投融资平台融资渠道多样化

一是积极推动投融资机构上市融资。推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，以整体上市或控股、参股企业上市等方式，到境内外股票市场融资，扩大股权融资规模。二是扩大投融资机构债券融资规模。组织符合条件的投融资公司积极申请发行企业债券、公司债券、短期融资券和中期票据，扩大债券融资规模，降低企业融资成本。三是鼓励和支持投融资机构创新融资方式。适时创新融资方式，以投融资平台为依托，积极利用保险、信托、资产证券化、产权交易、融资租赁、引进战略投资等方式吸纳和聚集社会资金，扩大融资规模，不断满足日益扩大的资金需求。四是推进投融资平台资本退出有序化。投融资平台要在条件成熟时，择机从部分领域退出，将其持有的股权、债权、物权、知识产权等在资本市场进行流转和变现，达到将资产、资源转变为资金，将资金转化为资本。

（五）投融资平台管理科学化

一是完善投融资平台法人治理结构，按照现代企业制度的要求，建立和完善股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构，提高决策科学化水平。二是完善激励约束机制。持续深化投融资平台内部三项制度改革，强化岗位管理，推行全员考核，充分激发员工干事创业的激情。同时，完善绩效考核评价制度，由国资监管部门根据各类投融资平台的职能定位，制定投融资机构考核办法并分年度组织实施，对各投融资机构的运营能力、风险防控能力、管理能力、对地方经济社会发展的贡献等进行综合评价，对负债率过高、盲目投资发展的及时进行警示。三是优化投融资平台工作架构。压缩管理层级，精简职能部门，提高運转效率。

（六）投融资平台监督管理规范化

按照十八大关于完善各类国有资产管理体制的要求，持续推进投融资平台领域的政企分开、政资分开。完善出资人制度，由国资委按照政府的授权，对投融资平台履行出资人职责，享有投资收益、参与重大决策和选择经营管理者等权利。行业主管部门对投融资平台进行业务和行业管理。投融资平台享有经营自主权。同时，充分发挥政府行业部门的行业管理职能、国资监管部门的监督管理职能、金融部门的专业监管职能以及纪检、监察、审计等相关部门的监管职能，各部门分工合作，协同配合，形成有效的监管合力，共同确保投融资平台健康有序发展。

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