论欧元区救市措施的条约法基础

摘要：结合欧债危机背景，本文探讨了欧元区三大救市措施——欧洲金融稳定机制（EFSM）、欧洲金融稳定基金（EFSF）以及欧洲稳定机制（ESM）背后的條约法基础和可能的法律冲突。EFSM的法律基础同《欧盟运行条约》122（2）条存在可能的潜在冲突；关于EFSF，新的修正案可能违反《欧盟运行条约》125条；ESM现有的框架难以同《欧盟运行条约》136条协调。

关键词：欧盟运行条约 EFSM EFSF ESM

前言

2008年的经济衰退使得政府收入锐减，面临大规模信用危机，希腊于2010年4月23日正式请求欧洲财政援助。2010年5月10日，为应对希腊危机，欧洲理事会（the European Council）发布407/10号条例，建立欧洲金融稳定机制。目的在于在欧盟范围内维持金融稳定，提高债务国清偿能力。[2]第2条授权欧洲委员会（the European Commission）代表欧盟在资本市场上融资。第3条要求是否给予救助，需要综合考虑经济政策条件，这些救助附加条件是为了在受惠国重建稳定的经济财政秩序，并且恢复其在金融市场的偿还能力。这些条件由委员会和欧洲中央银行协商确定。受惠国必须实施实施调节机制来满足这些条件。第8条给予委员会和欧洲中央银行在给与资助方面完全的自由裁量权。成员国必须在其国家央行开设特别账户，用于储蓄偿还贷款的本金和利益，然后转账到欧洲中央银行的账户。委员会和欧洲审计院负责管理贷款。

为了配合EFSM，欧元区国家建立欧洲金融稳定基金：设立一家卢森堡公司，专门为欧元区发放贷款。[3]这家公司资金规模为4400亿欧元（已扩大到1万亿欧元），一旦一个成员国向委员会提交了一份关于经济改革计划的备忘录（类似于EFSM下的救助申请材料），它将发放贷款。EFSM给予欧盟委员会筹集资金的权力由欧盟预算支持，而EFSF把这项权力留在签约国的手中。EFSF可以发行债券、票据、债务证券以及其它由成员国承担的“不可撤回的无条件的”担保。如果因为政治上考虑或者无力承担应有份额而退出该协议的保证国，免除保证责任。欧元区财政部长又于2011年7月11日签订条约建立永久的欧洲稳定机制（ESM），[4]它维持了将借贷决定权留在各个缔约国手中而不是某个欧盟机构的规定。下文从法律方面探讨欧盟条约法下三套机制的法律基础及潜在冲突。

一、EFSM和《欧盟运行条约》122（2）条

（一）希腊于危机前的不当财政行为

欧盟理事会407/10号条例指出EFSM的法律基础是欧盟运行条约122（2）条。该条例明确地将“因国际经济和金融环境恶化”导致的困境纳入调整范围。[5]理事会的依据是值得质疑的：它对于122（2）条的扩张解释隐含着，希腊、爱尔兰等国的债务危机完全或者主要由2008年经济衰退引起的。然而条例提到的情况恶化必须是“不可预期的突发情况”。确实，该条例在前言的第三和第四条款明确提到了这次危机。在第五条，它直接将这次危机和条款联系起来，“为了应对超出成员国控制的异常例外情况，立刻建立一个联盟稳定机制是必要的……”因此，可以得出结论，欧盟理事会认为欧元区债务危机是2008经济低迷的直接副产品。

然而，希腊的情形不符合上述结论。在过去的30年，希腊经济的突出特点就是公共财政不慎行为和长期的高赤字率。除了过度举债，希腊存在的问题还有过高的应有权益支出，糟糕的税收管理以及臃肿的公务员系统。这些问题迫使希腊去发行高息短期债券。[6]结果，在2008经济危机之前，希腊的偿债能力已经大幅下滑。也就是说，希腊经济内生性缺陷是根本原因，而08危机只是使其凸显而已。

（二）122（2）条的解释

有观点认为，从122（2）条字面措辞来看，允许理事会自由裁量希腊的内部政策对当前问题的影响力，即2008经济危机毕竟推动了希腊危机的产生，因此EFSM以该条为依据没有法律上的问题。然而，这种解释是不恰当的。

首先，长期以来的解释认为，122（2）条不适用于寻求财政资助的债务国。[7]欧盟一贯的立场是该条只适用于极端例外情况，即无法克服的发生在成员国身上的困难。理事会适用122（2）条来解决成员国的债务问题彻底地否认了这一观点。并且，122（2）条确实隐含着“不能预见极端例外”这一实质要素。407/10号条例前言的第四款阐明“这次金融危机的加深已经导致了几个成员国借贷状况的严重恶化，问题超出了经济学能够解释的范围。”[8]该条进而主张这种恶化是对于“整个欧盟财政稳定的潜在的严重威胁”。因此，除非理事会认为122（2）条包含一项实质要求，否则规定“超出经济学能够解释的范围”是毫无意义的。

其次，理事会也承认，依托122（2）条设立EFSM是不恰当的。2010年12月的决议表明，理事会确实认为122（2）条的支撑度不够，并且希望为新的ESM找到更好的法律基础。在该决议涉及经济政策的第一段，理事会强调“为了建立欧元区成员国保证欧盟财政运行稳定的永久机制，欧盟运行条约（TFEU）应该被修改”。并且谈及122条：“由于（ESM）的设计目的是确保欧元区整体的财政稳定，欧盟理事会同意运行条约122（2）条是不符合这项目的。因此政府首脑也同意122（2）条不应被用作此项目的。”[9]

最后，欧洲议会经济与货币事务委员会的报告表明，此处的“例外情况”应该与“自然灾害”含义相同。因此，政治引发的危机，无论多么严重，都不能被曲解为类似飓风的自然灾害，都不能用来规避和条约法的明显冲突。

二、EFSF与欧盟条约法

（一）《欧盟运行条约》124条

关于EFSF的合法性，问题之一就是如何与欧盟运行条约（TFEU）124条相协调。关键点在于该公司能够维持AAA的信用评级。在欧盟出台救市措施的前夕，标准普尔把希腊债券降低到垃圾债地位，此后没有金融机构敢借款给希腊。因此，EFSF协议把维护AAA评级置于最优先地位。

首先，依据签约国对欧洲中央银行（ECB）的实缴资本来分配出资份额，每个成员国应该缴纳在欧洲中央银行份额的120%。另外，还有一笔额外的现金储备，资金来源是陷入困境的国家寻求基金帮助时缴纳的费用。EFSF的信用状况确保希腊等陷入危机的国家能够从该公司以低利率借到款，这一利率比单个国家从公开市场上拿到的利率要低很多。这样，希腊能过就能把它们的风险转嫁到更稳定的国家，特别是法国和德国。尽管这一机制能够促使危机国接受资助，而不是去违约，但是这种安排却违反了124条禁止“特许存取”的规定。

处理这种不一致的方法之一就是宽泛地解释本条中的“审慎考虑”，考虑到主权债务违约可能带来的系统性风险和经济危机对于欧盟政治一体化进程的破坏，减少借款压力确实是“审慎的考虑”。也就是说，直接适用124条可能存在一定的问题，但该问题可以被文本的扩张解释所解决。

（二）与《欧盟运行条约》125条的关系

《欧盟运行条约》125条被称为“不拯救条款”，禁止欧盟及其成员国为中央政府、区域当局等任何公法机关或者公共事业单位承担责任，但为了执行某个具体项目的互助担保除外。EFSF看似与该条冲突，实则不然，基于以下原因。

首先，EFSF不能直接给予危机国补助，而是提供附加了利息的贷款。德国财政部长Sch?ubl声称“这些贷款不是利益输送，也不是馈赠……制约性是该国必須采取不同于危机之前的措施。”EFSF只是为危机国创造了一项隔离的义务——低息贷款——帮助他们偿还政府债券持有人。因此EFSF成员国并不是直接承担债务，这项机制也不与125条冲突。其次，如果希腊可能在还清EFSF贷款之前违约，担保国将只为EFSF对第三方债权人（EFSF债券持有人）的债务承担保证责任。

但是这种安排是实质上符合125条，还是一种巧妙的规避呢？EFSF的实际运行机制就是，既然债权人不敢购买危机国的垃圾债券，则买风险较低的EFSF债券。购买EFSF债券等于间接地购买危机国的债券，因为EFSF的唯一目的是为危机国提供贷款，而且所有的贷款直接偿还给EFSF的债权人，即这家位于卢森堡的公司扮演着传输媒介的角色。正是因为多了这么一道中间程序，该机制被认为不违反125条。

（三）EFSF扩张到一级市场

2011年6月24日，允许例外情况下干涉一级市场并据此修改EFSF框架协议。[10]因此，EFSF可以使用自有资本购买危机国的垃圾债券，而EFSF的担保国又需要对此类债券承担责任。因为EFSF协议不仅仅规定，担保责任不仅仅限于该公司为了增资发行的自有债券，还有“任何其他EFSF参与的财政安排”。所以，如果EFSF使用其自有资本直接购买危机国的债券，当危机国不能偿还债权人时，EFSF的成员国需要互相补偿损失，然而这种安排是违反125条的。

三、ESM和《欧盟运行条约》136条

新的欧洲稳定机制（ESM），依据是《马斯特里赫特条约》48（6）条下的一项修正案。2011年1月11日，理事会决定为该条增加一段：如果是维护欧元区稳定必不可少的，流通货币为欧元的成员国可以建立一套稳定机制，并且在该机制下发放任何财政资助都必须满足严格的条件。

尽管修改前后的1467/97号条例都将制裁的范围限定在“参与的欧元区国家”，但是，作为《稳定与增长公约》（SGP）改革的一部分，非欧元区国家也可能面临制裁：“财政制裁，首先只适用于欧元区国家。尽快地，最迟在下一个经济秩序建立以前，这些措施会适用于所有成员国。一系列的欧盟支出将视与SGP的符合程度而定。”[11]因此，在改革后的SGP下，非欧元区国家也将适用财政制裁。如果非欧元区成员国在新的SGP下面临制裁，罚款将在其他成员国之间分配，并最终缴纳给ESM，作为欧元区国家的实缴资本，那么，本来不受136条调整的国家将迂回曲折地为欧元区提供资金，违反了136条的规定。

四、结论

通过建立EFSM、EFSF和ESM，欧盟拯救欧元的努力显现了危机之下难以置信的政治合作。尽管有些措施法律上的根据不足，欧盟也通过各种解释方法来避免与欧盟条约法明显的冲突。122（2）条不应成为EFSM的法律基础，因为其对于“起因”的特殊要求。欧盟首脑也承认使用该条的问题，最终决定在设立ESM时，正式修改《欧盟运行条约》。尽管EFSF避免了与124条冲突，但新的允许涉足一级市场的修正案使得该运行机制可能违反125条。也就是说， EFSF成员国可能要为危机国的违约承担责任，也就违反了“不拯救条款”。关于ESM，由于经济制裁作为最终欧盟经济治理改革的一部分施加到非欧元区国家身上，违反了136条。

参考文献：

[1]Dean Baker， The Housing Bubble and the Financial Crisis， Real-World Econ. Rev.， May 20， 2008

[2]Council Regulation 407/2010， 2010 O.J. （L 118） 1 （EU）

[3]Willem Buiter & Ebrahim Rahbari， Greece and the Fiscal Crisis in the Eurozone， 51 Pol'y Insight 1， 2（Oct. 2010）

[4]Council Conclusions （EC） EUCO 30/1/10 Rev 1 of 16-17 Dec. 2010

[5]Lefteris Papadimas & Dave Graham， S&P Cuts Greek Debt to Junk， Downgrades Portugal， Reuters （Apr.27， 2010）

[6]Patrick Legland & Michala Marcussen， The Euro Zone Debt Crisis Not Over Yet， CNBC Guest Blog （Mar. 16， 2011

[7]Council Conclusions （EC） EUCO 30/1/10 Rev 1 of 16-17 Dec. 2010

[8]Council Conclusions （EC） EUCO 10/11 of 24-25 Mar. 2011

[9]Council Regulation 1466/97， 1997 O.J. （L 209） 3 （EC）

[10]Council Regulation 1467/97， 1997 O.J. （L 209） 8 （EC）

[11]Commission Proposal for a Council Regulation （EU） Amending Regulation （EC） No 1467/97 on Speeding up and Clarifying the Implementation of the Excessive Deficit Procedure， COM （2010） 522 final （Sept. 29， 2010）

作者简介：张婉露（1992.12--），女，汉族，安徽阜阳人，中国政法大学国际法学院2011级国际法专业硕士研究生，研究方向为：国际经济法学。