“自上而下”的努力：官办NGO“自治化”路径研究

吴同

本文以具有政府背景S市Y机构为个案，通过研究该机构人事权、组织架构、发展倾向、资金来源来考察官办社团未来是否具备走上自治化道路的条件以及国家与社会关系。

对中国社团发展的历史回顾以及问题提出

改革开放伊始，国家全力以赴投入追赶型现代化、强制型工业化所产生的社会问题开始逐步暴露出来，严重的影响了社会的稳定和经济的持续发展。西方国家在现代化过程中发现政府与市场的局限，即所谓的“政府失灵”和“市场失灵”，他们把救治社会疾病的希望放在了社会组织上，而中国从计划经济走来，政府依然控制着大多数资源，市场还处于启蒙状态，社会问题却开始爆发式增长。虽然中国的社会组织没有西方那么强大的社会影响力，但是人们也越来越发现其发挥的不可替代作用。除此以外，政府在满足老百姓社会需求方面也逐渐显得力不从心，他们需要帮手来减少一些社会矛盾，但是他们又不放心完全的放开，这样就决定了在中国政府与社会组织关系的若即若离，放与收、松与紧，说不清又道不明。为了能够有一支放心的队伍接过政府手中的活，具有官方背景的社会组织开始逐步孕育而生，这些组织要么是脱胎于体制内的机构，要么是由体制内的人物创办并与官方有紧密联系，这些组织与草根的NGO不同，他们既能够享受到各种体制内的便利，获得政治上的信任，行政上的许可，又可以社会组织的名义活动，代表政府治理社会。然而这些社会组织也面临着重大的挑战，也就是机构行政化的危机，这一危机对官办NGO的危害是致命的，这不仅决定着这些组织是否能够应对社会对它们的期待，也决定着在未来的发展过程中他们的社会空间是否会被其他草根NGO逐步挤占而走向没落。

本文笔者将研究的视线投向了具有官方背景的Y机构，它属于官办社团的典型，也是S市政府进行社团发育的重要的试验田，从成立伊始，机构的负责人就意识到依赖于政府对机构的重大危害，因此开始选择自治化的道路，本文主要考察Y机构在自治化过程中会遇到怎么样的选择，那它又会如何取舍呢？

对Y社团的分析

S市Y机构成立于2003年成立的，成立的初衷是S市构建预防犯罪体系的一部分，主要是为各街道提供社工服务的组织。Y机构管辖的社工是为社区内16-25岁失学、失业的年轻人提供助学、就业服务。Y社团的总部正式工作并不多只有8名，他们的工作关系主要是隶属于S市团市委下面。他们活动的开展主要是依靠在各区县、街道协助下成立的社工站内的工作人员，这些工作人员由Y机构负责招聘，再分散到各工作点。

从成立伊始，Y机构就在寻求自治化，希望能够寻找出一条自我造血、自我运转的路径，如何考察他们自治化的成效？根据康晓光提出的社团自治化的基本指标， 人事权、组织架构、机构章程、运作方式、发展倾向、资金来源这几大方面来评价，本文认为最核心的是运作方式、发展倾向，尤以资金来源最为关键，这几项决定着机构是否能够成功实现自治。

（一）运作方式。社团上级领导在成立之初就提出“社会多方参与”的口号，包括志愿者的招募、资金募集、社会监督等，而且社团也确实在学习香港以及以美国为主的西方社会工作的理念。在社团成立之初，上级领导和社团负责人就几次赴新加坡、香港等地考察社会工作社团的运作方式，并在社团成立后积极与各种海外社会工作团体联系，相互进行参观访问，并派出优秀社工到香港等地社团去学习。

（二）发展倾向。不管是市领导还是社团内部都始终把实现“自治”作为社团奋斗的目标，提出政府购买服务的想法。上级部门虽然不承认自己是上级，并努力营造一种平等的关系，实际上是模仿了计划经济时期故意模糊干部与群众等级差距的社会话语的建构，并产生出一种社会舆论的效应。至于是否平等，我们从最后一点资金来源就可以看出。

（三）资金来源。这是衡量社团社会化的最重要的指标。社团的经费来源主要是两大块：一是各区县拨款，这笔费用主要用于社工的工资和“三金”的缴纳。二、企事业单位的捐款和捐物。虽然表面上看，这是一种市场化的动员方式，但是这种募捐活动是由政府牵头的社会性动员。不过总体上来看，市场和社会的捐助只是辅助性，庞大的人员和活动经费不依靠政府的扶持是难以为继的。

综上所述，社团虽然没有实现自治，但是尽力在寻找这样一条道路，不断摸索，在社会和社团之间找到契合点，但是最终能够实现社会化还在于上级是否愿意放手。

在国家控制夹缝下生存的社会团体

在经历了二十多年经济发展后，中国逐步转变成为一个后总体性社会（post totalist society）， 表现为经济的高速发展带来大量的资源流动和人员流动，国家控制力下降和社会政策的放松。在经济领域，多元经济主体的作用逐步凸现出来，不过，社会生活领域的发展远比经济领域更为复杂，至少在本文中，笔者要对“多元的社会治理主体”打上一个大大的问号，这些主体的自主性到底有多大？

（一）不可否认，国家的权力正处于逐步的衰弱中，但国家的意志，却仍然能够得到贯彻和执行。特别是近几年，地方政府管理能力越来越精密化，“管理的全覆盖”将散布在社会各个角落的盲点减少甚至消灭。

（二）国家管理社会的意图更加隐蔽。经历了几次政治动荡的民众，对国家授意下的政治动员逐步厌倦和抵制，他们的沉默和不参与影响了国家监管社会的质量，社会与国家存在一定的信息隔绝。吸引民众参与并且取得社会的信任，最好的办法就是给予他们一定的自主性，让官办社会组织获得社会的承认，并吸引各方面的关注。

（三）我们要特别注意到，国家对于社会管理的投入所带来的重大影响。虽然经济领域的发展对这样的投入具有反作用，但是我们仍然不能否认，基层政权组织拥有相当多的资源以后，在应对来自基层的压力时，具有更加大的灵活性。

因此，社会多元主体的自主性在这些因素的作用下，他们发展的实际空间被大大的压缩。虽然有学者认为，经济的发展让独立的社会力量的出现变得具有不可逆性。社会组织开始发挥出一定的作用。但我们对此也不能估计过高，毕竟中国社会力量的发育不同于西方国家，也不能够与实际范围内其他国家相比较，国家与社会逐步分化的同时，也在寻找新的结合点。

本文系上海市浦江人才计划“破解服务型社会组织发展瓶颈问题研究”（项目批准号：11PJC050）系列成果之一。

（作者单位：华东师范大学社会发展学院）