城市规划与土地利用规划的衔接问题分析

齐静 王飞

摘要：“两规”脱节现象已经成为普遍现象，影响比较严重。本文就两个规划为何难以衔接和如何搞好两个规划的衔接和协调两方面进行探究。

关键字：城市规划；土地利用；衔接

上世纪九十年代以来，浙江省人均耕地以每年一个百分点的速度急剧下降。国家下达给浙江省到2010年的各项建设用地指标100万亩，而需求量为 142.4万亩，缺口达42.4万亩，供需矛盾十分突出。因此，在实际工作中正确认识城市化和土地尤其是耕地保护相互依存、相互制约的辩证关系，妥善处理土地资源的承载能力与城市化发展的速度和规模的关系，非常重要。片面强调某一方面，都可能在实际工作中带来失误和损失。但在现实中，城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称‘“两个规划”）存在矛盾、冲突却是不争的事实。如果这个问题解决不好，两个规划包括其他各项规划就难以真正落实，保护土地、保护耕地将成为一句空话。因此，促进两个规划的衔接、协调是当前一项十分重要而紧迫的任务。

一、两个规划缘何难以衔接

两个规划之所以出现矛盾和问题，除了思想认识及具体工作上的原因外，从深层次分析，主要有以下几点：

第一，二元社会经济结构的束缚：理论界有不少学者认为，“二元经济结构、社会结构的矛盾是当前中国各种矛盾的总根源”。它对规划的束缚和影响也是显而易见的。目前中国城市化面临的主要障碍是，过多的农村剩余劳动力和城市吸纳能力不足的矛盾。而目前城市规划囿于现有城市发展方针，很难体现等级规模分布规律，城镇体系的自组织作用也难以发挥。制定土地规划的目的是要实现区域土地资源的合理配置。当前一方面城市用地十分紧张，另一方面农村土地利用浪费很大。因而，通过规划，加快城镇发展，吸引更多的农民进城，同时促使他们放弃农村土地，既可以缓解城乡矛盾，又有利于节约用地。但现实情况是，许多农村人口事实上已经转化为城镇人口，由于现行的各项体制和政策的限制，这些人既占用城市土地，又不脱离农村，更不放弃农村土地，多一个城镇人口反而多占一份地。

第二，土地制度变迁的影响。长期以来，我国的土地制度是以“均田式”为基本特征的。在农村，只要是农户，都可以得到一份土地。城市土地虽然属于国有，但都具有非商品性的特征。新中国成立以来的实践表明，这一土地制度制约了城市化发展。随着改革的推进，土地作为一种稀缺资源在城市开发中受到了前所未有的重视。一方面各级政府通过土地使用权的出让、转让，增加了财政收人，开辟了城市建设资金来源渠道，促进了城市发展。另一方面，受利益的驱动，一些地方政府部门、利益集团，在法制不健全、城市土地使用制度“双轨”并存的情况下，出现了炒地皮热、开发区热，发展到一些乡村也违法随意买卖土地，对规划的执行和管理带来了巨大的冲击。面对出现的新情况，两个规划本身也暴露出内在的缺陷。城市规划缺乏动态地、整体地考察和认识城市发展的机制，缺乏对城市土地利用的控制机制。在确定城市土地的建筑密度、容积率等指标时，仅仅抽象地考虑城市人口密度、建筑密度等应该控制的理想状态，而没有为城市土地市场发展留有足够的空间。

第三，行政管理体制的漏洞。目前我国城市土地利用由两个管理部门进行管理。土地管理部门负责编制土地利用总体规划，建设部门或城市规划部门负责编制城市总体规划。国务院虽然对两个部门的职责作了分工，但在实际工作中，许多方面存在着职能交叉。不容回避的是，从国家到地方，两个部门相互封闭，缺乏交流、信任和支持，在一些重要问题上，双方各执一词，互不相让，部门文件打架屡见不鲜，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，对实际工作带来很大影响。

二、如何搞好两个规划的衔接和协调

（一）坚持可持续发展战略，正确处理人口适度增长、经济社会稳定发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系。这是两个规划衔接的基础。城建和土管两个部门应变革规划思维、规划理念和规划手段，使规划工作适应市场经济发展和实现两个根本性转变的要求。在一些有分歧的重大问题上要加强沟通和协调，努力探索有中国特色的土地集约使用的城市持续发展道路。

（二）进一步加强规划法制建设，增强全民特别是各级领导干部依法办事的自觉性。一是在逐步理顺两个规划关系的基础上，加强立法工作，进一步强化两个规划的法律地位。目前两个规划的法律地位存在着差距。应考虑制定土地利用规划法，将土地利用规划提升到与城市规划并列地位。二是加强规划实施的监督管理，严格依法办事。城市规划一经批准，就不得随意变动；如果确需修改，应按法定程序报批。

（三）以全面协调和整合城乡利益关系为着眼点，以区域规划为指导，切实做好省级城镇体系规划的深化和实施工作。各城市要根据省里确定的城镇体系框架，对城市的人口规模、用地规模和发展布局作相应调整，抓紧完善和修订新一轮城市总体规划以及编制各类详细规划和专业规划，从上而下，搞好城镇规划体系的衔接，确保规划的系统性和协调性。各县（市）要认真做好城镇规划体系和土地利用总体规划包括基本农田保护区规划的衔接。要做到“两图合一”，即城市、村镇规划建成区范围与土地利用总体规划确定的基本农田保护区、建设留用地和弹性控制区等共同要素在两个规划图上位置一致，相互套合，提高和确保两个规划的合理性和可操作性。

（四）加大改革力度，从体制上、机制上为做好两个规划衔接工作创造良好的环境。一是实行有利于城乡人口迁移的政策，解决迁得动的问题。二是实行引导要素集聚的用地政策，解决流得出的问题。对进城落户的农民，其承包地的承包权可以保留，鼓励其用租赁、参股等多种方式有偿转让承包地的使用权。在严格用途管制的前提下，允许集体土地使用权通过转让、出租、作价人股等方式直接进入小城镇土地市场，调动集体和个人参与城镇建设的积极性。三是实行有利于小城镇发展的经济政策，解决稳得住的问题。目前小城镇“门槛”过高，应采取措施削低“门槛”对小城镇原有国有土地改出让为出租，按年度向土地使用者收取租金，减少企业和个人的初始投入。对新扩城区面积，权属关系不变，集体土地使用权采取转让、出租、作价人股等形式纳入城区建设，实行国家（政府）收税，所有者收租，管理者收费，并降低税、租、费的征收标准。四是改革现有的规划管理体制，将土地利用和城市规划由统一的机构管理。

（五）加强土地管理和后备资源的开发，积极解决城镇建设用地供需矛盾。城市建设用地是“两个规划”矛盾的焦点。在实现耕地总量动态平衡的前提下，一手抓保护耕地；一手抓土地开发和土地整理。从当前看，我们要合理规划城市规模，合理使用城市土地，提高城镇土地利用率。另外，在规划的指导下，大力开展土地整理，弥补用地指标的不足。三是加大农村居民土地整理力度，合理调整农村用地结构。

三、总结

为协调“两规”之间的矛盾，我们要先弄清楚谁为首要规划，然后在工作中找到两者之间的平衡点。统筹安排各类用地、促进国民经济持续稳定、协调发展：合理利用土地资源，提高土地的社会、经济和生态效益，加强对土地的统一、计划管理。

[参考文献]

[1]李德华 城市规划原理（第三版） [M]北京；中国建筑工业出版社，2005

[2]王万茂 土地利用规划学[M]北京，中国大地出版，2000

[3]吕维娟 城市总体规划与土地利总体规划异同点初探[J]城巾规划，1998，（1）：34-36