城市规划与土地利用总体规划的协调统一

韩兴

摘要：加强城市规划与土地利用总体规划的协调统一的研究是十分必要的。本文作者结合多年来的工作经验，对城市规划与土地利用总体规划的协调统一进行了研究，具有重要的参考意义。

关健词 土地 城市 规划 统一

目前，我国关于土地规划有3种：即《国土规划》、《土地利用总体规划》、（城市总体规划》。这3个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的管理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。这3个规划，由于负责具体编制的主管部门不同，出发点、侧重点也不完全一致，相互脱节甚至冲突情况也存在。由于政出多门，基层管理部门难以操作，左右为难，甚至很多问题难以协调，欠拖不决，贻误我们的建设事业。出现上述问题的根本原因是我国现行体制改革滞后于经济发展，部门利益与全局利益冲突的结果。我们认为，虽然3个规划都是着眼于土地的合理利用，能否结合起来，形成一个科学完整的体系呢？回答是肯定的，结合本地土地利用的实际情况，本文就此进行阐述。

1关于土地利用的统一规划问题

土地未经规划不得开发是普遍遵循的一个原则。规划是实现土地优化配置和引导各项建设协调发展的关键，其实质是对一定区域范围内土地利用进行科学组织全理布局。目前正是经济快速发展的重要时期，在这个时期里，各项建设将在更大规模上展开，如何将3个规划结合起来，通盘考虑，形成一个完整的规划体系，对于正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，促进社会经济的可持续发展有着十分重要的意义。笔者试将规划分为四个层次：

第1层次：全国土地利用总体规划。其主要内容包括：国土开发整治的目标任务；生产力的总体布局；经济区划；基础设施配置；社会服务设施配置；土地利用规划和整治，以及环境保护规划等。

第2层次：省域土地利用总体规划。其规划的主要内容是全国土地利用总体规划涉及该区域的具体布局和指标分解，以及该区域有关规划内容的深化和完善，并对下层次规划提供规划原则。

第3层次：城市（县、镇、乡）总体规划，其主要内容为用地规划。即各种建筑用地性质与规模；商业服务业以及公益事业用地；工业用地；交通用地；绿化用地；防护用地；水面防洪用地；农业用地；林业用地；其他用地（军事用地、风景区用地等）及就城整治地区，其他专项规划的安排用地。

第4层次：城市（县、镇、乡）详细规划。主要内容为：建筑的性质与规模；确立可建筑用地与非建筑用地；建筑形式；建筑位置与高度；绿地和交通组织形式，用地密度等。

以上4个层次规划，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成了一个完整的国土规划体系。

2综合规划与优化土地资源配里的关系

土地利用总体规划是政府依照法律规定在一定的规划区域内，依据国民经济和社会发展规划，各项建设对土地的需求以及土地的供给能力，确立和调整土地利用结构，用地布局的总体布置，其实质是对有限的他土地资源进行合理的配置。所以编制土地利用规划必须要有明确的目的和长远的目标。2003年开始的县级土地利用规划修编，要求在认真总结上轮规划执行情况基础上，研究提出新一轮规划的基本思路，总体目标和主要任务，探索完善调控的措施和途径，研究改进规划编制的方法，这是规划编制的阶段性目的。规划的长远目标是有限的土地资源在保障社会经济可持续发展的前提下，使经济、社会、人口、资源、环境协调发展，达到“人类和自然在健康、多益多元和可持续的状态下共处”。所以必须把阶段性的饿规划修编纳人规划的长远目标中来统筹考虑，以避免阶段性与长远性的不统一。任何只顾当前不顾将来，只顾眼前不顾长远的编制思路，编制方法和编制成果，都是不可取的。

3加快城市化发展是节约土地的有效途径

城市化水平是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要指标，是现代文明的标志，同时城市化也是集约利用土地和优化配置土地的必由之路。然而只有高质量、包品位的城市化，才有可能实现土地的集约利用和优化配置。金西开发区的设立，以及尼奥普兰等大型企业的引进，大量的土地被征用（其中尼奥普兰一个企业就需征地1.2万亩），而婆城新区的建设才刚通过规划论证。由于失去土地，势必造成农村剩余劳动力的增加，导致本已十分紧张的人口和土地之间的矛盾更加尖锐，再加上一些政策处理的不到位，使征地问题成为当前农村的一个焦点问题。如何解决农村人地矛盾日益尖锐的问题。除了已在实行的计划生育政策外，还必须将大量的农村剩余劳动力从农业中转移出来，才能缓解人地矛盾。而要做到这点，就必须加快城市化进程，加强土地的集约利用和优化配置，使城市区域的土地，发挥出更大的经济效益，容纳更多的农村富余人口，减轻农村的人地矛盾压力，改善农村的产业结构，提高农业的竞争里。而从有关资料获悉，目前我国城镇人均用地是133m2而农村人均用地却高达182m2；从有关规划标准看，城镇规划人均用地标准约100m平，农村规划人均用地为160m2。如果有一个村民放弃土地进人城镇，成为城市居民，那么从用地现状看就可节约49m2；从规划上看可节约60耐，因此，随着城市化水平的摄商，不仅不会增加用地，反而会节约用地。城市化水平的提高必然推动对农产品有效需求的稳定增长，从而提高农业投入的回报率，并进而扩大对农业的投入，最终将促进城乡经济社会的协调发展和共同繁荣。随着人类社会的发展，科学技术的进步，人类对土地的依赖已不能仅仅理解为是对耕地的依赖。要促进城市化的发展，就必须统筹兼顾，合理确定城市规划建设用地规模，大、中城市用地犹为紧张，城市能源、交通、住房等紧张状况正趋于恶化。

总之，土地利用总体规划和城市总体规划都是国民经济建设发展中的重要规划，我们必须大力宜传实施土地利用总体规划和城市总体的重要意义，使全社会都了解、遵守、执行二个规划。作为国土资源部门，更要结合基础业务建设，建立部门内的土地规划实施管理制度。对规划实施中出现的新情况、新间题，进行深层次研讨，结合规划公示制度，提高规划管理的公众参与程度，并要更新观念、正确认识和把握社会主义市场经济条件下，城市规划工作和土地管理工作的地位和作用，处理好发展与调空，保护与利用的关系，是充分发挥土地资源基本效益的基本保证。随着我国政治体制改革的不断深人和社会经济的发展，土地利用总体规划和城市总体规划势必会协调统一起来。更新观念，正确认识和把握社会主义市场经济条件下城市规划工作和土地管理工作的作用与地位，处理好发展与调控、保护与利用的关系，是充分发挥土地资源效益的基本保证。这就需要打破封闭、脱节状态。目前，至少两个规划在编制过程中要充分听取对方关于重大问题的意见，对关系城市发展方向、用地功能布局、用地规模等重大原则问题取得协调一致。随着我国政治体制改革的不断深入和社会经济发展进程的加快，这两个殊途同归的规划势必统一起来。