国外高校全面预算管理经验借鉴与启示

[摘要]预算管理是高等学校进行各项财务活动的前提和依据，对高等教育事业的发展具有重要的意义。发达国家高等学校预算管理形成了健全的适合市场经济体制的管理体系。文章主要分析了美国、英国等发达国家高校在预算管理上的做法，从中吸取成功的经验，探讨其对我国高校预算管理的启示。

[关键词]国外高校 预算管理 经验

[作者简介]管玉红（1963- ），女，山东高密人，河北外国语职业学院国际商务系，副教授，硕士，研究方向为经济管理。（河北 秦皇岛 066311）

[中图分类号]G40-059.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）08-0095-02

自20世纪末，很多发达国家政府制定教育政策和分配高校经费的主要依据之一是高等学校的预算。预算管理成为高校管理的重中之重。预算指标能够准确反映高校的运行情况、管理水平和效率水平，不仅可以指导高校办学实践，也可以促进政府更加科学地管理教育工作。当前，在美国、英国等发达国家，预算指标已经成政府为高校拨款的重要依据。

一、国外高校预算管理体制的经验

1.高校预算管理体制在美国的应用。美国高等教育是当今高等教育发展的最高水平，美国是最早对高等院校进行绩效评价的国家。20世纪70年代，美国高等教育开始由注重数量转向关注质量。在经历了大规模扩招后，美国高等教育关注绩效管理机制。高等教育绩效拨款机制就是最早将绩效引入高校预算管理体制的实例。美国高等学校设有专门编制预算的机构，行使预算的编制职能。财务部门是预算执行机构，具体负责实施。除教职工和学生对预算编制、实施进行监督外，还有内部监督机构与社会中介机构进行监督。机构设置合理，分工明确，使预算编制能够在政策和标准下进行，有利于各部门间权力相互制衡、相互约束。美国对高校经费收支的预算管理非常重视，认为高校预算的编制过程就是高校规划发展的过程，预算管理应重视事先计划、事中控制与事后奖惩。

美国高等学校编制预算的程序很严格。如伊利诺伊大学，预算资金分为经常费用预算与建设设想费用预算，保证高校正常運作。经常性费用利用公式计算，包括开设专业的学分小时的单价，学校招收学生人数的多少等。建设设想费用的预算编制，根据财政状况州议会实际进行审批。

美国对预算执行过程控制也非常严格。学校财务部门内设专门的控制预算办公室，学校各部门分别设有预算员负责执行本部门的预算，任何部门均不可超预算执行。高校校长虽然掌握部分的流动资金，但无权动用。在特殊情况下，流动资金只有经校董会同意后才能使用。美国的高校严格按预算控制使用资金，除非极其特殊的情况，否则支出不得超过预算控制范围。这样，在年终绩效评价时，结果与预算基本吻合，如若有差距，则追究各部门的管理责任，使预算的结果与各部门的权利责任紧密结合起来。

美国高校在进行绩效评价过程中，采用定量与定性相结合的方法。在绩效指标的确定上，包括教学指标，定性指标有学校聘用教师和录取学生的政策，定量指标有师生比、学生完成课程的比率、学生获得学位的平均年限、学生就业状况等；科研指标，定性指标有科研成果，定量指标有研究人员所占比率、科研经费比率等；财务及资源管理指标，定性指标有校园生活质量，定量指标有生均成本、经费来源结构、行政人员与教学人员比率等。各个指标有不同的权重，指标会随时间和环境的改变而改变。

2.高校预算管理体制在澳大利亚的应用。20世纪90年代初，受经济危机的影响，澳大利亚经济开始出现严重的衰退，政府不得不实施积极的财政政策来鼓励经济的发展，于是绩效预算应用于高校财务收支管理中。澳大利亚高校预算管理主要体现为绩效评价制度。澳大利亚的绩效评价制度以“目标与产出效果”为理论基础，建立了一种以结果为评价依据的管理责任制，通过将各部门要实现的目标与预算紧密地结合起来，加强了资金的合理分配，提高了资金使用效率。

学校预算的制定机构主要是预算委员会，必须向全校公布学校的预算草案征求意见，全校教职工和学生都有权对预算提出修改意见。预算编制完成并正式通过后，必须向全校教职工和学生公布，以便全校教职工和学生监督预算的执行，从而增加预算的透明性与公开性。

学校财务部门是预算的执行部门，预算的执行内部受预算执行委员会、财政委员会和全校教职工的监督，外部受社会监督部门的会计事务所等审计监督部门的监督。编制的年度预算要有详细的预算报告，说明学校经费支出的去向、预算的具体执行情况，分析资金的使用情况及资金结余和赤字原因，并由外部会计师事务所进行审计。

预算的绩效评价是让各部门管理者负责本部门的绩效评价工作，负责编制本部门的详细预算计划，制订有关评价的方案。评价的内容主要包括目标的确定是否能够实现，绩效指标的设定是否能真实客观地衡量和反映预算的执行情况，预算实施结果与目标的差异分析等。评价报告最终向全院并对外公布。

3.英、德、荷兰等国家高校预算管理体制的应用。英国、德国、荷兰在高等学校预算管理的特点是财务预算编制较规范，有确定的原则和法定的审批程序，且执行预算相当严格。

第一，编制预算程序规范。高校领导或财务代理人与财务处在充分征求院、系意见后，根据上年度的预算执行情况与本年度计划，结合多年的经验和现实的需要，做出初步预算方案，经高校董事会审定报政府主管部门审批后形成正式方案。

第二，预算执行控制严格。高校财务部门根据年度资金计划，将资金指标落实到院、系，形成部门财务预算。学校预算下达后，各级部门必须坚决执行，不能超预算支出。有特殊情况，每年6～7月向学校提出调整申请，经学校董事会批准后才能实施。学校只有在增加收入的情况下，才能调整增加支出。

第三，实行预算管理的强约束机制。荷兰阿姆斯特丹大学为了管理好学校资金的收支，实行预算管理的强约束机制。根据政府下达的预算数额制定高校资金预算，然后高校给院系下达预算指标；各院系编制本部门预算汇总到财务部；学校财务部根据院系部门预算、学校经费来源及资金具体情况，编制学校的资金预算，经校务委员会审批确定，通过后的预算任何人无权调整变更。遇到特殊情况，必须由校委会研究决定。

二、国外高校预算管理对我国高校资金管理的启示

高校预算是学校年度事业发展的“晴雨表”，是合理使用学校资金的重要手段，是高校财务管理的重要环节。高校要加强预算编制和使用过程的控制管理，职能部门负责对院系预算编制与使用的指导。在预算编制过程中，要充分发挥专业委员会的作用，预算的编制应体现发展性、科学性、合理性，坚持“量入为出，收支平衡”的原则。要通过预算来调整学科的发展方向，反映高校的发展重点。

1.建立预算编制、预算执行与预算监督相分离的机制。美、英、德、荷兰等高等学校预算编制设有专门的机构行使预算编制职能。资金预算编制由高校财务部门根据预算委员会确定的原则编制，定期将执行情况向预算委员会作报告，预算委员会对拨款申请、预算分配原则、核定各院系年度资金使用总额等负责，预算委员会做定期检查，负责预算特殊情况调整等工作。预算具体实施由财务部门执行，预算的执行内部受预算执行委员会、财政委员会和全校教职工的监督，外部受社会监督部门的会计事务所等审计监督部门的监督。我国高校财务部门既是预算编制者，又是预算执行者和监督者，应借鉴美、英、德、荷兰等高校的做法，依据相互制约的原则，将高校预算的编制、执行与监督相分离，各司其职，各尽其责，有效解决高校资金财务部门大权独揽的问题，确保高校资金使用符合高校发展的需要。

2.实行绩效管理与部门预算相结合。实行绩效预算并不是对现行预算的全盘否定，只是在部门预算的基础上，吸取国外在预算控制和预算监督过程中引入的绩效评价体系，绩效预算与绩效评价相结合，形成良好的互动关系，逐步建立绩效考评体系，使预算管理的执行、监督得以很好地贯彻执行，形成一套完整有效的预算管理体制。

3.强化预算的过程控制。国外高校预算执行有严格的控制程序，预算编制完成后，如需要调整，要经过预算委员会等部门的严格审批程序。目前，我国高校预算只重视编制，执行的控制力度极其薄弱，临时追加的经费指标较多，虽然有法定的程序，但追加经费的随意性很大。借鉴美国高校的做法，要加强专项预算可行性论证，强调预算执行的刚性，强化预算执行的过程控制，做好预算的监督工作，做到预算管理事中控制与事后控制相结合，确保高校预算管理健康发展。

预算管理的事中控制，是指预算在执行过程中对资金的使用进行检查、分析和指导工作，及时将信息进行反馈，预算委员会及时进行纠偏，使收支计划基本得到平衡。事中控制的关键是处理好预算与核算的关系，通过核算与预算情况的比较，找出差距，分析原因，及时纠偏，保证资金支出与预算执行步调一致，最终保证预算按计划实施。

预算的事后控制，是指预算执行完成，对预算的完成情况，实际使用资金与预算之间产生的偏差进行比较、分析，找出存在的问题，提出改进建议，为高校明年预算编制提供依据，从而提高高校预算的管理水平。

4.建立良好的绩效考评体系。绩效考评是绩效预算成功的关键，是对上一轮绩效预算结果的分析与评价，也是下一轮绩效预算编制的重要参考依据，直接关系绩效预算的成功与否。通过对美、英、德、荷兰等国家的绩效考评体系的研究，我国高校应逐步完善绩效考评体系，明确考核内容、指标，将各部门预算申报的准确性、及时性，预算执行结果与部门年度考核挂钩，奖惩分明，执行问责制，建立起一套适合我国高校的定性与定量相结合、统一性与专业性相结合的绩效考评体系，为我国高校全面推行绩效预算奠定坚实的基础。

三、结论

“凡事预则立，不预则废”，预算作为一种资源的配置方法和手段，在任何单位都处于极其重要的地位。本文在分析美国等发达国家高校预算管理体制的应用基础上，分析前人研究成果，对预算管理进行了重新整理、分析，总结了国外绩效预算对我国高校的启示，并在此基础上构建了一套科学合理、简明易行、操作性强的绩效预算评价体系，为高校内部预算提供了必要的参考和评价标准，以供高校在日后的预算管理中得以借鉴。

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